專訪尹稚：四大城市羣不存在極端“內卷式”競爭，要從“一城獨大”轉向區域協同發展丨中央經濟工作會議深解讀

21世紀經濟報道記者李莎 北京報道前不久召開的中央經濟工作會議對明年經濟工作進行部署，提出九項重點工作任務，有兩項分別聚焦城鄉和區域發展。其中一項是統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展；另一項爲加大區域戰略實施力度，增強區域發展活力。

如何看待新型城鎮化和城鄉融合發展在擴內需中的作用？爲什麼要將城鄉、區域發展單列爲明年經濟工作的兩項重點任務？如何提升新型城鎮化的質量？推進城鄉融合發展要把握哪些關鍵？

帶着這一系列問題，近日21世紀經濟報道對清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長、建築學院教授尹稚進行專訪。在兩個小時的長談中，尹稚深入分享了自己的觀點和思考。

尹稚表示，中國發展的不平衡不充分問題，主要集中在城鄉和區域之間。這就要求我們一方面要通過城鄉融合發展縮小城鄉差距，另一方面通過區域協調發展戰略來縮小地區性差距、大中小城市間的差距。隨着新型城鎮化進入下半場，要着力打通城鄉生產要素雙向流動障礙，也要着力提升已進城的農業轉移人口的市民化質量，解決他們在城市“留得住”、“過得好”、“融得入”的問題。

尹稚認爲，在當前和未來一段時期，超大特大城市在吸引人口方面仍具備超強的動能優勢，要立足區域協同發展，利用區域網絡進行功能佈局，使得每一種功能的邊際效益都能實現最大化，共同形成有效的產業集羣、產業鏈條，用多節點、網絡化的方式建設未來的特大超大城市。在發揮超大特大城市資源吸引潛力的同時，避免“一城獨大”下“大城市病”問題的進一步惡化。此外，我國不同城市羣的發展定位高度差異化，發展路徑各有不同，並不存在極端的“內卷式”惡性競爭關係。

《21世紀》：中央經濟工作會議將擴內需作爲明年經濟工作的重要任務，如何看待新型城鎮化和城鄉融合發展在擴內需中的作用？

尹稚：在討論擴大內需時，很多觀點都聚焦擴大居民消費支出能力，但實際上，消費分爲基礎型消費和發展型消費兩類。

基礎型消費與居民衣食住行相關，近年來我國已採取諸多舉措提升這類消費，包括支持家電下鄉、發放購車補貼、推動消費品以舊換新等，基礎型消費的潛力已經得到很大程度釋放，短期內進一步提升的空間較爲有限。

而發展型消費與居民生活水平保障、國民素質提升密切相關，以醫療、教育、社會保險等爲核心，涉及大量公共物品和半公共物品的提供，以政府消費爲主。與發達國家以及中國式現代化要求相比，我國在擴大發展型消費上還有很大空間。接下來推進新型城鎮化建設和城鄉融合發展，面臨的許多問題都與發展型消費增長相關，解決這些問題需要政府投入大量資金。

從國家發展改革委公佈的數據看，據測算，我國城鎮化率提高1個百分點，每年可以新增逾2000億元消費需求，能夠帶動萬億規模的新增投資需求。這些新增投資需求並非僅是硬件方面的投入，我國部分硬件投入已存在一定過剩現象，相當一部分應投向軟件方面。以醫療相關投資爲例，我國每千人口醫療衛生機構牀位數已超過部分發達國家，但在醫療水平、醫療教育經費投入、邊遠地區醫療傾斜性激勵政策等方面還有待提升，這些都涉及軟件投入，屬於發展型消費範疇。

《21世紀》：中央經濟工作會議把城鄉融合與區域發展單獨列爲明年經濟工作的兩項重點任務，這是出於什麼考慮？

尹稚：中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，也是城鄉共同繁榮的現代化，而中國發展的不平衡不充分的問題，主要集中在城鄉和區域之間。這就要求我們一方面要通過城鄉融合發展縮小城鄉差距，另一方面通過區域協調發展戰略縮小地區性差距、大中小城市間的差距。

中央經濟工作會議部署明年經濟工作的重點任務時將城鄉融合與區域發展單列，作爲未來工作的重點去考慮在情理之中。一方面要統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展，縮小城鄉差距，提高城鎮化質量，另一方面要加大區域戰略實施力度，增強區域發展活力，縮小地區性差距。

《21世紀》：近年來我國新型城鎮化和城鄉融合發展的成效如何？還存在哪些突出問題？

尹稚：2016年《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》印發以來，我國持續推進農業轉移人口市民化，成效顯著。如果以具備城鎮戶籍或居住證爲標準來衡量“市民化”，我國大約完成了1.4~1.5億人的農業轉移人口市民化，這是近來我國新型城鎮化建設取得的最大成就之一。

消除絕對貧困之後，我國轉向全面推進鄉村振興，這之後我們開始將新型城鎮化與鄉村振興有機結合，探討城鄉融合問題。黨的二十屆三中全會提出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，並強調必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興。

新型城鎮化進入下半場，要着力推進新型城鎮化和城鄉融合發展。一是要打通城鄉生產要素雙向流動障礙，推進以縣城爲重要載體的城鎮化建設，形成城鄉融合發展的新格局。這項工作已有成效，但仍處起步階段，一系列政策細則正陸續出臺。二是要着力提升已進城的農業轉移人口市民化質量，解決他們在城市“留得住”、“過得好”、“融得入”的問題。

城鎮化的上半場主要是打通農業轉移人口進城渠道，目前這方面的法律障礙已經基本掃除，極個別超大特大城市還有一定落戶門檻，但常住人口在500萬人以下的城市基本實現零門檻落戶。

但一方面，城市生產力要素返鄉仍存在渠道不暢、保障不足等問題。與之前爲農民進城建立法律和制度保障一樣，也需要爲城市生產力要素返鄉建立一系列保障，解決這些問題可能還需要花費5~10年的時間，纔可能實現城鄉各生產要素的雙向流動，走向城鄉共同繁榮。

另一方面，雖然農業轉移人口市民化“進得來”的問題已得到很大程度解決，但這一羣體在城市“留得住”、“過得好”、“融得入”的問題並沒有完全解決，這些都涉及農業轉移人口市民化質量提升。農業轉移人口要融入城市，需要國家政策引領，也離不開自身素質教育水平和行爲標準的提升，這個過程並非一蹴而就，可能需要一到兩代人的努力。

提升農業轉移人口市民化質量需要成本投入，從理論上來說，這些成本應由中央政府、地方政府、用人企業、新市民個人四方共同分擔。但從我們調查的情況來看，地方政府和新市民的成本負擔相對較重，中央政府承擔的份額仍顯不足。因而應加大中央政府的相關專項投入，在減輕地方政府負擔的同時，也能真正惠及新市民家庭和個人。另外，用人企業也應承擔更多責任。

《21世紀》：近十年來我國常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率均明顯提高，但至今二者差距仍然明顯，這是爲什麼？

尹稚：二者之間的明顯差距主要有兩方面原因。

一是農民落戶意願有限，農民只進城不落戶的現象非常普遍。曾有調查發現，農民工願意在城鎮落戶的比例僅爲19.1%，這意味着約4/5的農民工不考慮在城鎮落戶。

一方面，我國農村土地爲農民集體所有，政策明確要保持農民依法承包集體土地的基本權利長久不變，農民承包地要保持穩定。這意味着未來農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權有很強的增值收益預期。正因如此，絕大部分農民因擔心失去農村這三項權利，多采取進城不落戶的方式來處理這一問題。

另一方面，我國事實上形成了城市福利與戶籍和居住證掛鉤的雙軌制。尤其是在一些發達地區，拿到居住證基本能獲得80%甚至90%的城市戶籍權益。在這樣的情況下，相當一部分農業轉移人口用辦理居住證的方式在城鎮生活，在享受城市絕大部分福利的同時，也能保留農村三項權利的收益權。這一情況對城鎮化的影響將長期存在。

二是近年來我國基礎設施發展較快，具備條件的鄉鎮和建制村已全部通硬化路，產生了非常顯著的交通可達性效益，縮短了城鄉間的時空距離。在我國很多地區，特別是人口密集的發達地區，從村到縣城或中心鎮，甚至具備了15分鐘至半小時的通勤可達能力。

近年來，隨着城鄉基礎設施一體化發展、城鄉基本公共服務均等化持續推進和公共服務質量普遍提升，城鄉差距進一步縮小，將來會催生出越來越多的城鄉雙棲人羣，而這些人羣很難用傳統意義上的城市人口或鄉村人口來劃分。比如在浙江，很多農村出現大量新村民，除了城鄉通勤人員之外，還包括新農人、赴鄉或返鄉養老人羣、數字遊民。“農”正從一個身份變成一種職業，城鄉雙棲將越來越成爲常態。

另外，農業轉移人口在何處市民化是一個“用腳投票”的過程。從引導層面來說，我們期望異地城市化、就地城市化和就近城市化能保持適當的比例。但從居民認知以及“人往高處走”傳統習慣來看，一些農業轉移人口希望前往生活質量和公共服務質量更好、就業崗位更多元化、規模更大的地區，這一趨勢難以阻擋。在這樣的情況下，我們需要避免出現“一城獨大”的情況。

《21世紀》：正如你談到要避免出現“一城獨大”，今年7月底印發的《深入實施以人爲本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》提出，加快轉變超大特大城市發展方式，依託中心城市輻射帶動周邊市縣共同發展，培育一批同城化程度高的現代化都市圈。這是出於什麼考慮？超大特大城市應如何轉變發展方式？

尹稚：就中國當前發展階段以及“十五五”時期發展而言，超大特大城市在吸引人口方面仍具備超強的動能優勢，這些城市在提供穩定、多元化就業方面比規模相對小的城市更有優勢，這一點不可否認。但超大特大城市如果不走向區域協同發展道路，仍堅持“一城獨大”模式，那麼這些被吸引來的經濟動能、人口聚集等，將在有限的土地面積上疊加，會放大或加劇“大城市”病現象，比如交通擁堵、環境污染、人均資源佔有量下降等。

“一城獨大”的模式是將所有功能都集中於主城，各種功能堆積到一定程度會帶來邊際效益的下降。而把一部分不適合在中心城區發展或無法承擔在中心城區發展成本的專業化職能轉移至周邊中小城市，從經濟角度來看，是實現邊際效益最大化的可行性路徑。因而超大特大城市一定要立足區域協同發展，立足都市圈乃至城市羣尺度的人口和經濟職能來佈局，發揮超大特大城市資源吸引潛力的同時，避免“一城獨大”下“大城市病”問題的進一步惡化。要在主距離主城區50~100公里的城市第二圈層和第三圈層，開展高質量的新城建設，使得城市在吸引更強的經濟動能、更多的人口聚集就業的同時，能夠把“一城獨大”的模式變成城市羣和都市圈內部區域協同發展的模式。這既能夠得到各種要素聚集帶來的好處，又能避免這些要素在單點上聚集帶來的弊病。這也與我國明確提出要培育發展現代化都市圈，以及將“19+2城市羣”作爲新型城鎮化的重要戰略支點等密切相關。

比如，製造業、科創型企業、研發型企業等，難以承受中心城區的高昂地租，要到物業成本更低的地方發展，這就給超大特大城市中心城區以外的第二和第三圈層的中小城市創造了專業化發展的機會。從“攤大餅”佈局所有功能，轉向用區域網絡佈局所有功能，使得每一種功能的邊際效益都能實現最大化，共同形成有效的產業集羣、產業鏈條，用多節點、網絡化的方式建設未來的特大超大城市。

這種多節點和網絡化佈局是從近域的同城化，發展到更廣域的同城化，在現階段的基本特徵是現代化都市圈，未來特徵是現代化城市羣，兩者的差異主要體現在空間尺度上，目前我國絕大部分城市還處在都市圈培育階段。都市圈的範圍大概是以城市爲中心，覆蓋面積2~3萬平方公里，而城市羣是以中心城市爲核心，覆蓋面積8~10萬平方公里。

《21世紀》：有觀點認爲當前部分都市圈存在範圍過大、盲目擴張的問題，對此你怎麼看？

尹稚：這個問題確實存在。科學分析已經明確，現代化都市圈規模在2~3萬平方公里時效益最好，但在發展過程中，有些地方政府存在盲目擴大都市圈範圍的衝動，認爲都市圈範圍越大，權力範疇越大，所管轄的人口越多，經濟總量亦會相應增加，有地方政府提交的都市圈面積甚至會被放大到5~6萬平方公里。實際上，這仍是追求數量增長型發展的慣性思維。

國家發展改革委在審批都市圈規劃時，對規模有比較明確的約束，基本不予批准超過3萬平方公里的都市圈，並向地方政府闡明，鑑於其當前經濟實力、公共服務拓展能力、基礎設施通勤化能力及公共服務同城化供給能力，強烈建議將都市圈範圍控制在3萬平方公里以內，鼓勵地方政府轉向內涵式發展。已獲國家發展改革委批准的都市圈基本都在這個規模範圍以內。

《21世紀》：中央經濟工作會議再次明確要發展現代化都市圈，接下來現代化都市圈發展或如何加力？

尹稚：一個重要的方向是推動都市圈同城化發展。

首先是基礎設施的同城化。例如，要建立 “軌道上的都市圈”，這意味着軌道網絡建設不侷限於中央主城，還要通過市郊鐵路、高速公路等方式，連接中央主城與周圍第二圈層和第三圈層的新城，率先實現通勤性基礎設施的同城化。基礎設施還包括通訊、排水等多個方面，都需要經歷同等標準的同質化進程。

除了硬件設施之外，還有軟環境的同城化，比如公共服務供給同城化，社保、醫保、教育津貼等各種保障機制的同城化待遇，投融資渠道的同城化，營商環境的同城化等。在都市圈範圍內，應促使中心城市與外圍新城、市縣新城在同一件事情上具備同等標準、享有同等待遇並遵循相同流程。

《21世紀》：中央經濟工作會議提出綜合整治“內卷式”競爭，你如何看待各大城市之間的競爭關係，這種競爭給中國經濟帶來了什麼影響？在產業發展方面，如何防止“內卷式”競爭？

尹稚：城市間的競爭在我國的考覈體系中被稱爲 “錦標賽”。在過去四、五十年中國高速發展進程中，這一模式發揮了一定作用，催生了地方政府的自主性與發展活力，具有其歷史貢獻。

然而，當下並非城市間惡性競爭的時代。從國際層面而言，如今處於全球一體化崩潰、區域性競爭機制逐步形成的時期，國家間區域化抱團、與對手爭奪新高地的行爲愈發普遍，地域性聯盟也不斷增多，這是值得我們關注的現象。

在上一個競爭時代，中國城市參與全球競爭更多表現爲城市間或者說城市級別的競爭。但如今，這種競爭方式已不再適用，至少是以區域爲單元參與全球競爭。這也是我國提出要建立世界級城市羣的重要原因，不同城市羣的競爭對手有所不同，但競爭級別一定是區域聯合體層面的，而非單個城市層面。

在這種情況下，從中央的規劃導向來看，大中小城市之間、同一城市羣內部的城市之間，都應當是合作大於競爭的關係。城市間應通過 “1+1>2” 的合作效應，聯合更廣泛的區域，形成更強大的區域經濟體，參與更加國際化的競爭。

建設全國統一大市場的實質是統一交易規則，防止內部出現“內卷式”惡性競爭。但建成全國統一大市場需要成本，很難一步到位。在這種情況下，我認爲將優先形成區域性一體化市場，從都市圈逐步擴展至城市羣，並逐步擴大推進範圍，最終纔可能形成真正的全國統一大市場。

從實際觀察來看，城市羣或都市圈的合作競爭關係，關鍵在於中心城市如何作爲。中心城市在羣圈中處於核心地位，需要轉變發展觀念，發揮帶頭作用，與周邊中小城市共同策劃、共同建設、共同分享收益，才能真正從競爭走向合作，從“一城獨大”走向區域聯動發展。比如，在成德眉資的合作中，成都就展現出較好的帶頭作用。

中國四大城市羣之間並不存在極端的“內卷式”惡性競爭關係。因爲不同城市羣的發展定位高度差異化，自身資源本體條件、生產要素具體情況等也各不相同，有着不同的發展路徑。比如，幾年前我們對中國科技創新產業序列分佈特徵進行研究時發現，從原始創新到終端產品型創新，長三角、京津冀、粵港澳大灣區和成渝城市羣都各有特點，粵港澳大灣區的產品創新最活躍，北京原始創新實力最強，上海則介於兩者之間，成渝國防軍工創新基礎雄厚等。

“內卷式”競爭更多是同質化競爭，相較核心區域而言，在缺乏“鏈主”企業、“羣主”企業，以中下游產業鏈和外圍產業集羣的產業承接爲主的地區，更容易出現“內卷式”競爭現象。城市間“內卷式”競爭更多發生在縣一級，因爲縣一級產業通常處於產業鏈中下游和產業集羣外圈，技術門檻相對較低，可模仿性較強，准入難度小，同質化現象更嚴重。但在縣域也可以聚焦細分產品和小衆化市場，獨角獸企業、單項冠軍企業就是重要代表。

在產業發展中，中國企業常陷入降價式惡性競爭，這種“內卷式”競爭是有問題的。國際上開始用綜合指標考覈產業，而非單一的市場佔有率或市場覆蓋率來考覈。中國企業低價競爭雖着力擴大市場，但員工工資未同步提升，企業社會職責發揮不足，且可能付出更高的環境代價，產生負外部效應。未來中國產業如何走是值得我們深入思考的問題。

《21世紀》：中央經濟工作會議明確要大力發展縣域經濟，縣域經濟與城市經濟有何不同？發展縣域經濟應如何着力？

尹稚：縣域經濟與城市經濟不能完全劃等號。截止到2022年底，我國有2843個縣級行政區劃單位。

這些縣級行政單元有幾個特點，一是規模和發展時段高差異化，與城市相比，縣域發展更不能“一刀切”。

二是重點功能高差異化。我國國土空間主要有三大功能區，即城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區。在我國1800餘個縣級行政單元中，城市主體功能縣佔比爲20.1%，農業功能縣佔40.41%，生態功能縣佔39.49%。這意味着在全國縣一級單位中，有相當一部分縣的主體功能並不僅是追求GDP增長。

部分縣發展速度很快，去年我國已有59個“千億縣”，但在全國層面看來，縣域GDP份額並不佔絕對優勢，縣級單位的生產總值約佔全國的1/3。實際上，我國縣域經濟更偏向於民生普惠型經濟，而非支撐我國與發達國家競爭、競爭國際話語權等職能，後者主要應由中心城市承擔。

整體而言，發展縣域經濟的核心並不是追求更高的經濟總量，而是要解決糧食有人種、邊境有人守、生態有人護、鄉村有人振興的問題，縣域政權治理也關乎區域和社會穩定。

我認爲，當下發展縣域經濟很關鍵的一點是要轉變縣域考覈機制，這是推進縣域經濟發展的“指揮棒”。目前對縣域的實際考覈仍以經濟指標爲主。當然，對於佔全國縣級單位1/5的處於城市化地區的縣來說，這種考覈方式並無不妥，但對於處於其他主體功能區的縣而言，不能採用這種“一刀切”的考覈制度。

考慮各地實際情況，我們一直在強調，應將經濟指標以外的生態職能、社會發育情況、文化傳承情況以及社會治理水平等，納入縣域發展綜合效益考評體系，建立面向治理現代化的ESCG（生態、社會、文化和社會治理）體系。縣域經濟發展、縣城建設發展都應該實行分區分類、分時段、分主體功能要求的差異化考評機制，建立一套經濟效益、社會效益、環境效益和治理現代化水平相結合的綜合效益考評指數，促進縣域特色發展。

未來在對一個縣進行考覈時，首先要明確其處於何種主體功能區，以此來確定上述幾個方面在考評中的權重，再把這些指標與經濟指標融合，形成縣域經濟發展的質量指數或叫綜合效益指數，差異化考察縣域經濟，使得縣域治理更具針對性，能更好地與主體功能區戰略、區域發展戰略實現定向化、專業化對接，創造出更多小而精、小而美的縣域經濟個體。

《21世紀》：2025年乃至“十五五”時期，在新型城鎮化、城鄉融合發展方面，哪些重大改革措施或加快落地？

尹稚：一是從已公佈的相關政策文件來看， “十五五” 期間或有一系列鼓勵城鄉各類生產力要素雙向流動的具體政策出臺，這也將是“十五五”時期新型城鎮化、城鄉融合工作的重要着力點。

二是在國家戰略腹地建設方面，或將有一些優化生產力佈局的調整措施出臺，加大對中西部地區的投入。

三是在差異化施策方面有望取得進展。今年政府工作報告提出，充分發揮各地區比較優勢，按照主體功能定位，積極融入和服務構建新發展格局，後續或有進一步政策出臺，改變一些由歷史慣性造成的資源錯配問題。

四是在與人的現代化和人的城鎮化相關問題上，或在推動人口高質量發展、解決居民發展性需求方面加大政府投入，尤其是中央政府投入，促使資源配置更多地向人口流入地轉移，包括資金使用、專項債使用以及用地指標傾斜配置等方面或有進一步動作。此外，農村土地“三權分置”改革也可能會出臺一些新措施。

《21世紀》：在推進新型城鎮化和城鄉融合發展的過程中，還有什麼需要特別注意的？

尹稚：我一直建議逐漸淡化城鎮化率或城市化率這個指標的價值和意義。這一指標是一個舶來的概念，是特定環境下的產物。西方在城市化進程剛開始時設立這個指標，那時人只有進了城，才能獲得非農就業機會，享受更好的公共服務。早年中國也是如此，城鄉二元化結構明顯，差距巨大。但隨着我國基本公共服務均等化推進、基礎設施水平提升，城鄉差別在縮小，非農就業的地點也在城鄉之間相互滲透，嚴格按照二元來劃分城鄉、用城鎮化率來衡量現代化水平的意義將越來越低。

當前我國常住人口城鎮化率已達66.16%，北上廣深、江浙等東部沿海的相當一部分地區城市化率已基本進入穩定期，未來全國也將穩定在 75%左右，屆時單一的城鎮化率指標將難以衡量城鎮化發展水平和城鄉融合發展水平，也很難反映居民的真實生活水平，城鎮化率的些許增減已無太大意義。應建立一套評估人民生活質量和生活標準的綜合性指數，逐步替代單一的比率型評價標準。

從技術層面看，在大數據技術以及各類數據採集、監控和考評技術支撐下，我們已具備轉向建立城市綜合性考評指數的能力。從現實和發展層面看，我國已從簡單追求數量型增長轉變爲追求高質量、高品質發展，應逐漸建立起一套衡量品質和質量的綜合性指數指標，以更好地反映我國的現代化進程。

目前我國一些第三方機構已經有所嘗試，比如發佈城市幸福指數等，這有助於推進官方價值觀念的漸進式變化。但最行之有效的，是調整幹部的政績考覈標準，這是最大的“指揮棒”。