植信投資研究院：土地市場化改革釋放居民消費潛力
當前，中國經濟進入要素市場化改革的時代。作爲核心要素之一的土地要素資源，亟需通過市場化改革，激活釋放潛在居民消費潛能，以滿足人民日益增長的美好生活需要，促進國內國際雙循環，實現“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標。
過去十年，國內城鎮化建設逐漸提速，土地價值大幅度增加，徵地拆遷成本水漲船高。2010年-2019年間，徵地所涉及的補償費用支出佔全國政府性基金支出的比例達到八成，支出規模從2010年的2.83萬億增至2019年的7.58萬億，十年間增加了1.7倍。全國土地價格均價從2010年的2054元/平方米增長到2019年的5696元/平方米，十年間地價也相應增長了1.8倍。隨着土地價格的擡升，地價占房價的比例也從2010年的40%左右升至2019年末60%，城市房價的高企，背後的主要推手便是地價水平的不斷提高。
土地產權二元分離。農村居民的住房（包括宅基地）不能予以抵押，也不能向城鎮居民出售，既限制了農民抵押融資的能力，也抑制了農村房產資本化的進程，擴大了城鄉居民財產收入的差距。截至2020年三季度，全國城鄉居民可支配收入比爲2.67，消費支出比爲2.1，顯然不能滿足城鄉協調發展的要求。
土地制度向市場化改革邁進，有助於提高居民收入
“十四五”期間，我國經濟將逐步從粗放式向集約化的方式轉變，根據年初發布的《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》內容，以土地制度改革爲突破口，推進土地要素市場化配置，逐步消除城鄉土地二元體制，促進生產要素在城鄉的優化配置與流動，爲促進國內大循環提供動力和保障。具體的改革可從幾個方面展開。
完善農村承包地所有權、承包權、經營權分置制度體系，逐步建立城鄉統一的土地市場。近日，決策層強調開展農村承包地確權登記頒證工作，確定對土地承包經營權的物權保護，讓農民吃上長效“定心丸”，鞏固和完善了農村基本經營制度。落實土地承包關係長久不變制度，完善土地流轉制度和辦法，遵循自願、依法、有償原則，地租歸屬原享有土地承包權農戶所有，土地流轉需與原承包者簽訂法定有效合同。集體建設用地與承包地一樣，是農民羣衆最主要的財產，在市場經濟條件下，市場交易是財產權利在經濟上實現的一個重要途徑，嘗試將不同類型的土地包括承包地、宅基地、集體建設用地、非耕地等統一準入門檻進入土地市場，多元化增加土地供給，提高農戶財富水平。
加快推進徵地制度改革，建立更公平的土地收益分配製度。未來應改徵地補償由按原用途倍數補償改爲公平補償。對城市郊區外農民房屋按當地區段綜合市場價補償，對被徵地農村居民則將其納入城鎮社保體系。探索多種模式下的土地收益補償，包括涉及住房、就業、醫保、子女教育等問題，以求保障農民的長遠生計。對農村村民住宅，應當按照先補償後搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意願，採取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償。對因徵地產生的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益。
建立健全“人地錢”掛鉤政策，穩定城市地價和房價。地區間人地錯配是部分城市房價高企的首要原因。土地制度改革應推動城鄉建設用地指標使用更多由省級政府負責，通過新型城鎮化建設扭轉過往供需錯配的問題。從空間分佈來看，據測算下個十年人口流入一、二線城市羣的數量是三、四線城市羣的3倍左右，住房需求將向主要城市羣集中。考慮到目前存量土地市場的狀況是，除了上海、北京等少數一線城市缺乏土地建設指標外，其餘大部分地區土地供應指標處於過剩狀態，建議下一步針對大城市可以開展建設用地指標跨省交易試點，一方面緩解大城市土地供給不足的問題，爲地價快速上漲減壓；另一方面也可以改善偏遠地區土地利用率不足問題。
降低城鎮建設用地審批中工業用地比重，增加住宅、商服用地比重。優化城市用地結構，促進產業轉型，制定工業用地轉商業、住宅用地權屬處理及其未來增值收益分配的辦法。城市建設用地改革需要提高工業企業供地成本，降低住宅及商服用地價格。與國際上相比，我國居住用地佔比明顯偏低，美國居住用地比例常年在50%以上，日本住宅用地佔比接近60%，我國自2011年以來住宅用地佔全國建設用地比例常年低於30%，2019年爲22.8%。在新型城鎮化發展下，仍有大量農村人口轉爲城鎮居民，需要大量的保障性土地及住房供給，因此最直接有效的方式便是降低住宅用地價格，有效支持發展新城區建設中的保障性住房。與此同時提升工業企業用地成本。無論從城市經濟功能定位還是工業企業競爭力提升的角度出發，超低價的工業用地都已經不符合當下時代的需要了。由於經濟發展以逐步建立內循環爲主，外商投資中的工業部門投資佔比正逐漸遞減，無需再對外商投資給予過度的政策優惠。應當鼓勵公平競爭原則，適當擡高工業用地成本是符合當前經濟發展需要的。未來城鎮化建設將逐步告別低價補償徵地的低成本時代，新增建設用地土地有償使用費支出佔比將從當前1.5%-3%的水平有所提高。
逐步消除農村剩餘勞動力進城阻礙，改進農村轉城鎮移民的生活條件，防止未來逆城市化繼續存在。過往農村轉城鎮勞動力存在“往返旅行”的現象。從長遠角度出發，需要認識到移民應當具備永久性，需要認識到家庭的需求，不僅僅是單個移民需要安頓下來，移民不只是僱員而更是城市定居者。由此，需要實現農村轉城鎮累計權益的兌現，即匹配農村轉城鎮常住人口的城鎮戶籍權益、以及土地交易及未來增值權益，允許其出售農地（或者農地使用權）和在當地農村企業的股份，提高移民者在其所在工作的城市的投資能力。此舉將有助於縮小城鄉居民收入差距。
居民消費潛力有望釋放，成爲支撐經濟增長新亮點
土地制度市場化改革和戶籍制度改革，將有效提升居民消費能力，成爲支撐經濟增長重要的新引擎。從國內外城鎮建設經驗表明，一個農村居民轉爲城鎮居民後，其消費水平會大幅度提高。根據統計局數據顯示，2019年我國城鎮化率爲60.6%，戶籍率爲44.4%，兩者之間的差距爲16.2個百分點。以2019年城鄉居民消費支出水平爲基準進行測算，如果戶籍制度改革成功使農村人口或者城市非戶籍人口更快地轉爲真正享有城鎮戶籍的人口，意味着該部分羣體每人每年消費支出多增約1.5萬元。假設到2025年末，如果城鎮戶籍率每提高1個百分點，每年新增1470萬城鎮人口，可帶動新增消費支出2200億元，相當於實際GDP約0.2個百分點。如果能將非戶籍人口全部轉換享有城市居民水平，則每年新增消費支出7500億元，相當於每年提升實際GDP約0.8個百分點。
非戶籍人口轉城鎮戶籍可帶動更多個人住房、企業營商等領域資本或信貸支出增長。如果未來這部分新增戶籍人口可以更自由地出售他們在農村的土地和當地農村企業所擁有的股份，他們的財產可提供更多轉移至城市以購買/租賃住房、開辦企業、融入城市社會的能力。建議對這部分相對低收入羣體建立合適的住房租賃市場，給予其更多租賃機會而非選擇集體宿舍或城中村應當是引導其更好融入城市社會的辦法。與國外大部分國家相比，中國居民住房貸款佔GDP的比重是比較低的，2019年爲30%，同期美國爲51%，英國爲41%，很大一部分原因是流動人口無法獲得住房信貸支持。如果能夠更好的處理“人地錢”三者之間的關係，未來國內將釋放巨量的居民消費潛力。（作者爲植信投資首席經濟學家兼研究院院長連平、植信投資研究院高級研究員馬泓 ）