制裁強人奧班：從匈牙利開始的「歐盟新戰國時代」

「歐盟2019戰國時代」前哨戰的號角響起？匈牙利日前遭歐盟機構啓動〈里斯本條約第七條〉控告，以大比數通過。圖後方爲匈牙利議會建築。 圖／法新社

文／尹子軒（The Glocal副總編輯）

跟隨盟友波蘭的腳步，一再嘗試削弱司法獨立、加強控制媒體以及攻擊公民社會的匈牙利政府，月前遭歐盟機構以〈里斯本條約第七條〉——亦即懲治違反歐盟自由民主精神成員國的「法律核選項」—— 控告。

和波蘭一樣，該案一旦被歐盟高峰會（由各國首腦組成）通過，理論上匈牙利將可被歐盟暫停一切歐盟議事投票權，但前提是必須獲得包括波蘭在內、五分之四的成員國代表——即22個成員國元首——同意該問題存在，並且全票一致通過，方可實行警告，再犯不改，纔是真正制裁的時刻——換句話講，制裁遙遙無期。

這次的提告背後，除了展示出歐洲議會對政壇話語權的一貫渴望之外，本質上是各黨劍指明年5月歐洲議會大選的一次表態——也就是歐盟執委會主席遴選方法的前哨戰。

匈牙利政府跟隨盟友波蘭的腳步，一再嘗試削弱司法獨立、加強控制媒體以及攻擊公民社會。圖爲今年1月，波蘭總理莫拉維茨奇（Mateusz Morawiecki，圖右）上任不久後，出訪匈牙利，總理奧班（Orban Viktor，圖左）迎接。 圖／美聯社

歐洲議會作爲歐盟中「衆議院」的角色，在日益需求集體決策的歐洲政壇，功能日漸加重。2014年，透過「第一候選人」（Spitzenkandidaten）的主席遴選制度改革，當時的盧森堡總理兼歐洲人民黨（EPP/ PPE）候選人——容克（Jean-Claude Juncker）——得以在EPP贏得議會最多席數後，獲歐洲各國首腦委任，組閣歐盟執委會，並任主席至今，是爲該制度選出的主席第一人。

然而這個制度，不但因爲目前歐洲議會內，國界壁壘分明的積習而備受歐盟領袖（比如馬克宏）批評，再加上EPP對於匈牙利政府歐洲議員的依賴（對，正是奧班的青民盟政府），歐洲議會對於奧班（Orban Viktor）政府的提告，本質上是歐盟內部自由派和保守派的叫陣，也是將歐洲議會大選變成一個真正以泛歐洲議題爲背景的選舉的第一步。

歐洲議會對於奧班政府的提告，本質上是歐盟內部自由派和保守派的叫陣，也是將歐洲議會大選變成一個真正以泛歐洲議題爲背景的選舉的第一步。 圖／美聯社

▌第七條提告的背後盤算

9月12日，歐洲議會以448票對197票通過，以其監察歐盟成員國民主制度的權力，引用〈里斯本條約第七條〉調查匈牙利政府「是否有清晰跡象顯示，其嚴重違反歐盟價值」的行徑。

匈牙利是否違反歐盟民主自由精神，幾乎無可質疑。青民盟（Fidesz）政府在2010年大選勝出，雖然僅獲得53%的選票，卻由於匈牙利特殊的選舉法而斬獲68%的議席。在取得可以隨意修憲的議會絕對多數之後，Orban政府向匈牙利的法治和司法制度發動了一波又一波的攻擊。

Orban就任不久，即解散了當時的司法委員會，並改爲一個由政府提名、議會投票選出、和Fidesz黨內關係匪淺、Orban本人心腹的法官，所引領的監察委員會，去監督法院以及任命法官。

接着，2011年4月，Fidesz馬上通過一項在2012年元旦生效的新憲法。根據新法，憲法法庭的權力被閹割，大法官席位數目增加並由Fidesz提名的親政府法官就任；終審法院原本的主席，在新憲法「起碼5年的匈牙利國家法院經驗」的要求下，其在歐洲人權法院17年的經驗被視若無睹，被逼離職；普通法院的法官退休年齡，更一下子由70歲降到62歲，當時超過200位法官被逼離開崗位。

匈牙利是否違反歐盟民主自由精神，幾乎無可質疑。2011年4月，Fidesz通過新憲法，閹割憲法法庭的權力，並由Fidesz提名的親政府法官就任。圖爲2012年新憲法生效時，布達佩斯的反對新憲法抗議。 圖／美聯社

之後幾年，匈牙利對於公民社會的大肆壓迫，有以國安理由打壓NGO，企圖關閉國際間享負盛名的中歐大學（Central European University），再到帶有極強反猶意識形態色彩的「反索羅斯法」，均不過是法治變質後冒煙的餘燼而已。

的確，歐洲議會早在11年時就已對匈牙利修憲，發出不溫不火的「警告」，但是，除了毫不意外地被英國獨立黨的歐洲議員——達特茅斯伯爵威廉——斥責爲干涉成員國主權之外，並未有引起廣大的反響。顯然一來是因爲，匈牙利當時在輿論眼中是個入盟不久的邊陲小國；二來，當時唯一的泛歐洲議題依然是如何爲歐債危機收拾殘局，將歐洲經濟導回正軌。

但是除此之外，還有一個更深層次的原因在於：2014年的歐洲議會不但和1952年時一樣，60年來還是由兩大黨把持。在尋求共識和妥協的大旗下，議會在公衆中的形象模糊，它由歐盟各個條約中所獲得的權力，並未通過民意的洗禮而反映在議席的價值上。像是2015年，歐洲議會就曾經試圖向匈牙利啓動〈里斯本條約第七條〉，但當時卻被Fidesz的歐洲議會盟友所阻撓，功虧一簣。

不過，在難民危機所促成的跨國聯盟，以及波蘭、匈牙利等民粹威權國家，對於歐盟整體利益和價值的挑戰下，這一次的制裁要求，終於被包含Fidesz黨團內的其他歐洲議會議員以大比數通過，象徵着比提告本身更大的意義：歐洲議會，終於由一個溫溫吞吞的共識機器，過渡到一個能真正反映歐洲政治衝突，並且爲之提供泛歐答案的機構。

歐洲議會早在11年時就已對匈牙利「警告」，但並未引起廣大反響。在難民危機所促成的跨國聯盟，以及波蘭、匈牙利等民粹威權國家，對於歐盟整體利益和價值的挑戰下，這一次的制裁要求，終於被包含Fidesz黨團內的其他歐洲議會議員以大比數通過。 圖／路透社

歐洲議會，終於由一個溫溫吞吞的共識機器，過渡到一個能真正反映歐洲政治衝突，並且爲之提供泛歐答案的機構。圖爲2018年9月，布達佩斯的反奧班示威遊行，民衆高舉「救命」旗幟，向歐盟呼援。 圖／路透社

▌匈牙利、主席寶座、野心勃勃的馬克宏

歐洲輿論以及公衆，對於歐洲議會當年向匈牙利發出的警告無感，原因在於議會權力長期爲兩個中間派大黨團——中間右派的歐洲議會第一大黨EPP，以及社民盟（S&D）——所組成的大聯合政府所壟斷，故此，雖然歐洲議會作爲立法機關的功能性一直存在，並且在各條約內被加強，歐洲議員選舉投票率卻一再下跌。

如前文所說，2014年的大選，是歐洲議會受里斯本條約所授權，讓黨團推舉各自的候選人，並由最多席數的黨團獲得推舉歐盟架構內最具主導權的機構——歐盟執委會——主席的權利，也是首度採用「第一候選人」制度。

依賴着包含德國梅克爾總理所屬的基民盟（CDU）等在內的221席歐洲議員，EPP成爲了議會內最大黨。於是，曾在05年就任歐盟理事會（由歐盟各國大臣組成的Council of Ministers，並非歐洲元首組成的歐盟高峰會）歐元區財長集團（Eurogroup）首位固定主席、深明歐元區問題的容克，被EPP所推舉，成爲了第一任由民主程序選出的行政部門首長，等同於一國的總統職位。

2014年歐洲議會大選，包含德國梅克爾總理所屬的基民盟（CDU）在內的歐洲議員，力挺容克（圖左），成爲首度採用「第一候選人」制度選出的歐盟執委會主席。 圖／路透社

四年過去，物是人非，梅克爾在國內的前景岌岌可危，EPP內的其他大國中間右派政黨，如西班牙的人民黨（Partido Popular），義大利的義大利前進黨（Forza Italia)、法國的共和黨（Les Républicains）以及波蘭的公民綱領黨（Platforma Obywatelska）... 等，在國內都各自失去了影響力，唯有Orban的Fidesz坐穩匈牙利執政黨的寶座。在其他大國政黨衰退的同時，Fidesz爲EPP提供的席數就更不可或缺了。

這也是爲什麼雖然大部分（114位）EPP議員贊成向匈牙利啓動第七條制裁，EPP卻依然力保Fidesz，不和匈牙利割席的原因。而英國脫歐之後，歐洲議會的總席數將減少，在中間左派黨團S&D被大幅削弱，EPP又由於匈牙利問題或黨團內其他政黨的頹勢，而可能在大選中失去席位，甚至分裂下，2019年的歐洲議會選舉，將會告別過去60年的沉悶，進入戰國時代，並迎來史上最大的「X因素」：法國總統馬克宏和他的歐洲野心。

2019年的歐洲議會選舉，將會告別過去60年的沉悶，進入戰國時代，並迎來史上最大的「X因素」：法國總統馬克宏和他的歐洲野心。 圖／路透社

在歐洲極受歡迎的馬克宏，不但其所屬的共和前進黨將有機會競逐議會79席中的一大部分，還可能將議會內和他「歐盟革新派」政見吻合的歐洲自由民主聯盟黨團（ALDE），拔升爲議會第三、甚至超越S&D成爲第二大黨。

但馬克宏的野心遠不止此，在暫時回絕了ALDE黨魁伏思達（Guy Verhofstadt）的邀請之後，馬克宏真正的目標，明顯在於徹底將歐洲議會現行的黨團集團打散，比如將波蘭的公民綱領黨以及西班牙人民黨等納爲旗下，而非加入ALDE這個老牌中間派黨團。

馬克宏能否達成這種無異於歐洲政治大滿貫，前無古人的成就，尚屬未知之數。但是，馬克宏以及Orban各自所代表的「歐洲價值」兩面之間的衝突，將無可避免地成爲歐盟政治「泛歐洲化」的催化劑。

馬克宏以及Orban各自所代表的「歐洲價值」兩面之間的衝突，將無可避免地成爲歐盟政治「泛歐洲化」的催化劑。圖爲2015年歐洲難民潮高峰時，奧班政府下令實施邊境通關管制，阻擋大量難民進入，遭部分抗議民衆諷刺場景。 圖／美聯社