院際調解權與總統專權

（圖／總統府提供）

總統賴清德日前依照《憲法》第44條規定行使總統專屬之院際調解權，召集五院院長會商國政，欲爲朝野鬥爭打開僵局。不過，以史觀之，該權是不折不扣爲總統專權而生，旨在爲總統干預五院政事建立憲政合法性而來，所謂協調不過徒有其名。

院際調解權的立法濫觴來自於《中華民國國民政府組織法》，當時並非憲法位階。法條訂定之初全文爲: 「院與院之間不能解決之事項，由國務會議議決之。」後於1930年修正爲：「院與院之間不能解決之事項，由國民政府會議議決之。」蓋因當時國內由軍政轉入訓政時期，《國民政府組織法》序言即明文授予國民黨指導、監督政府權力，而國民政府主席必爲國民黨實際領導者（時爲蔣中正），國民政府主席亦即國民黨實際領導者是五院的上司，方纔有發生院與院之間不能解決之事項時，由其上司議決之的制度設定。

爾後在1936年的「五五憲草」設計中，將其改爲：「總統得召集五院院長會商關於二院以上事項，及總統諮詢事項。」其會議議決事項法理上對五院無任何拘束力。

及至抗戰結束，民國35年在野黨派認爲五五憲草設計仍嫌總統權限過大，因此偏向責任內閣設計，因此在政協會議憲法草案決議案中列有:總統召集各院院長會商，不必明文規定。爾後通過的政協憲草已不見賦予總統的院際會商權。

不久國共戰爭爆發，制憲會議在共產黨等國內主要在野黨派未參與的情況下通過《中華民國憲法》，而政協憲草而非五五憲草，仍舊作爲制憲之始的版本，惟仍在國民黨統治需求下，將政協憲草十四章152條在新憲中擴張到十四章175條，其中就包括第44條的院際調解權，授權總統在《憲法增修條文》未訂定施行前傾向內閣制憲政設計的時代，以客觀高度對五院爭執調解。

然而在《憲法增修條文》施行後，總統實質控制立法院以外其他四院院長及其院部重要人事任命，院際調解權自失1947年立憲初始意旨。此次總統賴清德召集五院調解，其權力背景更像回到其前身《國民政府組織法》院際爭執議決權的時代，本質上是國家元首對五院進行從屬確認，能否解決院際爭議則在所不問。

如對照院際調解權由來不難發現，各種對院際調解權高估溢美之詞，本質上都是對總統專權獨大的一種權力崇拜，過度賦予總統在權力分立架構下顯不相當的特權，哪怕只是一種形式上的權力，都可能在特定時期造成程度不一的民主危害。正視總統權力過大又無須負責，現行憲法早已無法加以制衡的體制弊病，遠比關注總統欲將院際協調例行化舉行，重要百倍不止。

（作者爲自由撰稿者）