央國企太難了？以爲合併能重回公益類？不可能了！改革歷史脈絡很清晰！

央企合併重回公益類不可能了！回顧改革歷史脈絡很清晰！

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作爲中國經濟體制改革的中心環節的國有企業改革，經歷了複雜曲折的40年曆程，這是一場前無古人、後無來者的偉大變革。

若不深刻理解它前世今生的歷史演進邏輯，就很難對我國當前的經濟發展以及未來趨勢有更深刻的認知。

我個人閱讀完的結論是：央企合併重回公益類不可能了！以下是相關論述：

歷經四十餘年波瀾壯闊的改革開放，我國的經濟體制從計劃經濟逐步轉向社會主義市場經濟。

國有企業改革因牽涉面廣、錯綜複雜，長期以來是經濟體制改革的中心環節和重點、難點，其發展歷程可大致劃分爲五個階段：

放權讓利（1978-1984 年）

兩權分離（1985-1992年）

產權改革（1993-2002 年）

國資監管（2003-2012 年）

分類深化（2013 年至今）

在覆盤國企改革的歷程之前，首先要了解改革前我國國有企業的基本特徵。

1978 年改革開放之前，中國的國有企業具備以下三個特點：

（1）國有企業的所有權和經營權屬於國家；

（2）生產計劃由政府計劃部門制定，國有企業只負責執行；

（3）國有企業的人事、財務、生產、銷售等戰略決策均由政府制定。

更具體地說，一方面，政府決定國企的管理者人選，爲不同的行業、職位制定了各自的薪酬標準。另一方面，國企按照政府預定的計劃進行生產，無需考慮定價問題和市場需求，資金成本更是接近於零，同時利潤全部上繳國庫，虧損由國家承擔。

在這種制度安排下，企業管理層和基層工人的生產積極性不高，導致改開以前國有企業經營效率長期偏低，全國工業生產增長較慢。

一、放權讓利（1978-1984年）

利潤留成

1978 年 10 月，四川省政府選擇了重慶鋼鐵、成都無縫鋼管廠等六家國有企業進行擴大國企自主經營權的改革試點，讓其保留部分利潤，如果達到年度生產目標，可給工人發放適量獎金。

1978年12月，黨的十一屆三中全會正式開啓改革開放的征程，而改革開放正是國有企業改革起步的重要標誌。

國有企業被允許從事國家強制計劃外的生產活動。1979 年7月，國務院發佈《關於擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》等5個文件，標誌着以利潤留成爲中心、以放權讓利爲重點的國企改革正式推行全國。

1983 年 4 月，國務院發佈《國營工業企業暫行條例》，首次將企業定義爲具有自主生產經營權利的法人。

1984年5月，國務院出臺《關於進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定》，不僅明確擴大企業在生產銷售、勞動人事、收入分配等 10 項的自主權，還允許企業在完成生產計劃外可以根據市場需求生產和銷售產品，由此形成了所謂的“雙軌制”。

雙軌制的誕生標誌着擴大國有企業自主權的改革達到高潮，也爲非國有經濟的發展創造了有利條件。

撥改貸與兩步利改稅：

根據“軟預算約束”理論，在統收統支制度下，企業缺乏獨立的經濟覈算，無償使用國有資金，從而普遍患上投資飢渴症並導致國民經濟運行效率低下 。爲了解決這一問題，我國於 70 年代末開展“撥改貸”改革。

1979 年，建設銀行從財政部分離，開始推行基建投資財政撥款改爲銀行貸款（即撥改貸）的試點；

1984 年，工商銀行從人民銀行體系中分離，標誌着“撥改貸”的全面推行。

爲了使進一步企業具備自我發展的能力，國務院相繼於 1983 年 4 月和 1984 年 9 月兩次頒佈《利改稅試行辦法》，將國有企業利潤上繳制度改革爲徵收 55％的所得稅，即“利改稅”。

總體上看，“撥改貸”與“兩步利改稅”改革都是出於“政企分開”的基本要求。

1979年，長春紡織廠在擴大企業自主權後，實行計件工資，工人的工資顯著增加。

1984年11月，上海飛樂音響股份有限公司成立，發行了改革開放後的第一隻股票

第一階段的國企改革以“利潤留成”爲中心，通過承認國有企業的獨立主體地位，一定程度上提高了國企的生產積極性，減少了代理問題 。

但總的來說，企業的經營自主權依然有限，改革沒有突破“計劃經濟爲主，市場調節爲輔”的整體框架。

數據顯示，1978-1984 年全民所有制工業企業的全員勞動生產率增幅約爲 26.4%，高於 1975-1980 年增幅（20.4%），但從單位資金或單位產值實現的利潤、稅金規模來看，1984年相比1978 年還略有下降。

表明“留利”改革推行全國後，國有企業的整體業績有所改善，但由於信息不對稱（國家不參與經營，不瞭解企業的實際收入和成本），企業有動機爲了自身利益少報收入，多報成本，導致國家收入不增反降 。

由於缺乏其他必要的配套制度安排，“撥改貸”和“兩步利改稅”更多的是將政府直接承擔的負擔轉嫁給商業銀行。

二、兩權分離（1985-1992年）

承包經營責任制：

在公有制基礎上實現所有權和經營權的分離。

80年代初，我國農村地區開始實行“家庭聯產承包責任制”，農產品產量顯著增長。

考慮到“承包責任制”改革的有效性，政府將改革思路推廣至國有企業，以扭轉“留利“改革後國家收入下降的趨勢。

彭真親自率領調查組到華東各地展開調研，得到的結論是：廠長負責制具有廣泛的社會基礎。

1984年8月，彭真視察黑龍江省，在阿城繼電器廠聽取黨委書記（右一）談工廠改革的情況

1984年十月，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關於經濟體制改革的決定》明確指出：現代企業分工細密，生產具有高度的連續性，技術要求嚴格，協作關係複雜，必須建立統一的、強有力的、高效的生產指揮和經營管理系統。只有實行廠長（經理）負責制，才能適應這種要求。

1986年，廠長（經理）負責制開始推行全國，《企業破產法（試行）》在全國人大通過，爲市場化改革奠定了一系列制度基礎。

大連機牀 附件廠廠長王林（左三）同技術人員一起研究滾輪軸的質量

同年內，國有企業的承包制開始試點，國家通過簽訂企業管理合同將經營權分配給國企管理者，自身不再直接干預企業經營。

企業承諾每年向國家交付一定規模的利潤，並在履行合同義務後，與國家分享一定比例的超額利潤。

1987 年，“根據所有權與經營權適當分離的原則，認真實行多種形式的承包經營責任制”寫入了政府工作報告，自此以後承包經營責任制成爲國有企業的主要經營形式。

到1988年年底，已有93%的國有企業採用這一制度，合同期限一般爲3-5 年。

20 世紀90 年代初，轉換企業經營機制、把國營大中型企業推向市場，已成爲國企改革發展的重要轉折。

利稅分流改制

重塑國家與國有企業之間的利潤分配格局。

爲了減輕國企稅負並完善商品經濟條件下國家與企業之間的分配關係，利稅分流應運而生。

利稅分流改制從 1988 年開始在重慶市試點，後逐漸擴大試點範圍。 到1990年底，已有25個地區的部分企業試行。

其基本內容是： 國家作爲社會管理者，先向內資企業徵收33%的所得稅，然後再以國有資產管理者身份，參與國有企業稅後利潤分配。同時逐步減免並取消“兩金”（能源交通重點建設基金和預算調節基金）。

利稅分流改制的積極效果體現在：

（1）國家與企業的利潤分配格局趨向合理，初步實現了國家與企業利益共享、風險分擔。

（2）爲不同所有制企業之間的平等競爭創造了條件。

（3）有利於改革企業經營機制，硬化企業的預算約束。總體來說，稅利分流試點爲日後全面降低企業所得稅稅率和建立現代企業制度奠定了基礎。

承前啓後：

撥改貸改革全面推進，股份制試點方興未艾 。一方面，由於上一輪國企改革時期，基本建設管理體制改革不夠配套，“撥改貸”進展速度不快。直到 1985 年後，國家投資項目纔開始全面實行。另一方面，1984年後，部分有條件的國有大中型企業開始股份制試點。

到 1992 年全國股份制試點企業發展到 3700 家，其中內部職工持股的試點企業佔絕大多數。由於上深兩地證券交易所成立較晚，大規模股份制改革尚未開始實施。

以承包責任制爲中心的兩權分離改革有一定效果，但仍受限於信息不對稱問題。

究其原因，承包經營責任制有三個方面的主要缺陷或負面效果：

（1）合同期限有限導致經理人”“目光短淺”。由於大多數經營合同期限爲 3-5 年，國企管理者爲了在合同期內實現預期利潤，缺乏長期動力維護機械設備等固定資產、投資新項目以及升級擴產。

（2）由於缺乏外部監督，企業容易出現 “ 隧道行爲”。承包經營責任制的最初意圖是通過利潤留成來激勵國企管理者，但後者可以從國有企業中提取資源來獲得更多利益或將利潤轉移到其他私營企業，並與私營企業所有者分享利潤，導致國有資產流失和國有企業空心化。

（3）承包經營責任制本質上不是市場機制，導致國企產品滯銷。20 世紀 90 年代初，大約 40%的國有企業在處於虧損狀態，此時國家也不能強迫其兌現承諾的利潤。

1992年1月18日—至1992年2月21日，88歲的鄧小平視察了武昌、深圳、珠海等地，發表了“南方講話”。至此，“姓資姓社”的事項禁忌被打破。

三、產權改革（1993-2002年）

建立現代企業制度：

1993 年 11 月 14 日，中共十四屆三中全會通過《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。《決定》提出，我國國有企業改革的目標是建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。

國企改革由此進入了以所有權改革爲核心，以公司制改革爲主要手段的新時期。

1994 年，《公司法》開始實施，爲國有企業建立健全公司治理結構奠定了法律基礎。公司制改革在保留國家所有權的同時，對國有企業的內部治理體系加以重組，股東大會、董事會、監事會成爲公司三大主體。

1997年中共十五大進一步完善了社會主義市場經濟理論

圖爲90年代在國企改革推進時，理髮師們走出北京國營理髮店，積極參與市場競爭

"抓大放小"與"戰略性改組":

構造產業結構優化和經濟高效運行的微觀基礎。

90 年代中期，國有企業陷入發展困境，甚至出現虧損額大於利潤總額的情況。針對這一現象，中央提出了“抓大放小”的國企改革戰略。

（1）“抓大” ，即搞好大公司、大集團。

對於大型國有企業，一方面組建“實力雄厚、競爭力強的大型企業和企業集團”，另一方面“宜於實行股份制的，要通過規範上市、中外合資和企業互相參股等形式，改爲股份制企業”。

1996 年，國家針對 1000 戶重點企業出臺分類指導方案，建立國家經貿委與企業聯網的信息系統，對其中300家明確主辦銀行落實經營資金，貫徹落實大公司、大集團戰略。

（2）“放小” ，即放開搞活國有小企業。

“要從實際出發，繼續採取改組、聯合、兼併、租賃、承包經營和股份合作制、出售等多種形式，放開搞活國有小企業”，即允許中小國企破產、重組及非國有化。

1996 年，國務院出臺《關於放開搞活國有小型企業的意見》進行指導，全國各地採取了改組、聯合、兼併、股份合作制、租賃、承包經營和出售等多種形式，把一大批小企業直接推向市場。

（3）戰略性改組 ，根據黨中央的要求，戰略性改組要以市場和產業政策爲導向，搞好大的，放活小的，把優化國有資產分佈結構、企業組織結構同優化投資結構有機地結合起來，擇優扶強，優勝劣汰，形成兼併破產、減員增效機制，防止國有資產流失 。

21 世紀初，我國政府繼續爲企業集團發展創造必要的政策環境和條件，電力、電信、民航等行業的國有大型企業進一步深化改革和重組，加快建立現代企業制度。在電力、電信、石油石化等重點行業中，一批具有較大規模和技術創新能力的國企迅速成長。

三年脫困：

化危爲機，攻堅克難。

90 年代中後期，上市國有企業受益於公司化改革，經營效率得以提升，但廣大非上市國有企業卻無法跟上改革的步伐。

到 1997 年底，在 16784 家大中型國有企業中，虧損 6599 家，虧損總額666億元。1998年受東亞金融危機影響，國民經濟進一步承壓，國有（工業）企業利潤觸底。

爲了應對這一危機，1998 年國務院全面啓動國有企業“三年改革脫困工作”，通過大中型困難企業的政策性關閉破產、中小型國有或集體企業改制等手段，依託再就業中心和基本保障線政策，託管安置千萬規模的下崗職工。

到 2000年，國有企業改革三年目標基本完成，國有大中型企業基本擺脫困境，初步建立起現代企業制度；大量國有中小型企業從不具備競爭優勢的領域退出；經過新一輪政府機構改革和職能轉變，新型政企關係也初步形成。

證券市場的發展客觀上也推動了國企改革進程。 20 世紀90年代，與公司制改革相適應的證券市場亦發展迅速，對推進國企改革做出較大貢獻。

1990 年上交所、深交所相繼建立後，爲國有企業在資本市場上市融資提供了平臺。 1999 年下半年《證券法》正式施行，進一步推動了中國證券市場的發展和國企改革的進程。

產權改革效果比較顯著，但國有資產流失的問題依然存在。

90 年代末國有工業企業的虧損總額開始觸頂回落，利潤總額企穩回升，盈利能力（按“利潤總額/固定資產淨值”計算）創十年內新高，國有（工業）企業數量也降至 90年代初的一半。

但在國企剝離冗餘資產的改革過程中，由於監管不力，部分優質資產被非國有部門搶佔，侵蝕中小投資者利益的“隧道行爲“再次發生。

上市公司長期被認爲是最先進的公司治理形式。這種制度安排可以通過引入外部股東來監督上市國企，防止董事會、管理層侵害全體股東利益。 但數據顯示，改革期間 A 股上市公司的毛利率、淨利率等表徵盈利能力的指標提升並不明顯。究其原因，可能與我國證券市場過於“年輕”有關。

90 年代國內股票市場的投資者結構以散戶爲主，投資者成熟度整體不高，加之當時國有上市公司長期不分紅，股東只能從資本增值（股價上漲）中獲利。結果導致散戶投資者更熱衷於投機，缺乏監督上市公司或關心其業績的激勵，部分基金進入市場後反而加劇了市場波動。

四、國資監管（2003-2012 年）

國資委成立：

打造新的國有資產監管體制。

2003年，國務院國有資產監督管理委員會成立，建立起管資產與管人、管事相統一的國有資產出資人制度。

以黨的十六大爲開端，國企進行了股份制爲主要形式的現代產權制度改革。 《報告》指出，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。

同時《報告》針對不同類型國有企業的出資人職責作出劃分，其中“關係國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等”屬於中央政府，其他屬於地方政府，這一表述從頂層設計層面爲下一階段國企改革特別是新的國有資產監管體制的建立奠定了基礎。

《企業國有資產法》的公佈施行從法律上保障了國有資產的監督管理與保值增值。

2003年3月，國務院國有資產監督管理委員會（簡稱“國資委”）掛牌成立，作爲國有資產的出資人和中央企業的監管者，指導推進國有企業的改革重組以及國有經濟結構佈局的戰略性調整。

到 2004 年，全國 31 個省份和新疆生產建設兵團國資委全部組建完畢，新的國有資產監管體制基本確立。

股份制改革推進：

推廣國企混改所需的實現形式。

股份制改革是建立現代企業制度、發展混合所有制經濟的核心內容，進入新世紀以來重要性日益凸顯。

2003年10月，十六屆三中全會通過了《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出要“使股份制成爲公有制的主要實現形式”，拉開了新一輪大型國有企業股份制改革的序幕。

2004 年初，國務院決定中國銀行和建設銀行實施股份制改革試點，動用 450 億美元外匯儲備爲兩家國有商業銀行補充資本金，使其達到上市標準。

2006年6月1日，中行H股在香港聯合交易所掛牌上市，同年7月5日，中行A股在上海證券交易所掛牌上市。

“中行的海外上市象徵着一種質量標誌；顯然是中國經濟飛速增長的一個代表。”

——英國《金融時報》

隨後的幾年內，國資委系統繼續採取多種方式大力推進國有企業股份制改革工作：例如除涉及國家安全或產業政策禁止外資、民營資本投資的企業外，其他國有企業逐步改製爲多元股權的公司，實現了投資主體多元化，大力發展混合所有制經濟；

積極推進有條件的大中型國企於境內外整體上市， 不具備條件的將優良業務資產逐步注入上市公司，進一步做優做強。

到2012年，我國工業企業中股份有限公司已經達到9012家，混合所有制工業企業數量佔規模以上工業企業單位數的26.3%。 央企及其子公司引入非公資本形成的混合所有制企業已佔總企業數的 52%。 央企及其子公司控股、地方國企控股的上市公司分別達到378 家、681 家，其中非國有股權比例分別超過 53%、60% 。

股份分置改革：

完善上市公司治理結構，推動國有資本合理流動 。

中國資本市場的建立是一個摸着石頭過河的過程，因此從一開始就與其他成熟國家的資本市場不同。比如在股權設計的一方面，要保證公有制的性質，也就是國有股要有控股權，股份的公司法人股也要有控股權，複雜的股權結構既包括國有股，又包括法人股和公衆流通股。

這種非市場化的股權結構設計，在市場運行到一定階段就暴露出了嚴重的弊端，阻礙證券市場的發展。

到了新世紀之後，這些弊端對市場的影響越來越大，就到了不得不推倒重來進行改革的時候。

股權分置改革發起的背景

股權分置設計的邏輯是：保證國有股的控股權，也就是說，國有控股的比例佔51%，其次是法人股也佔相當的比例。

以國有股和法人股爲基礎，爲了向社會融資，發行公衆股票，這就是流通股。在國有股和法人股以及公衆股之間，公衆股佔比最小，國有股佔比最大，法人股佔比第二。其中，當時在市場上交易的就是公衆股，而國有股和法人股是不能在二級市場流通的。

因此，在價格上，非流通股和流通股出現嚴重的差距，流通股的價格遠遠高於非流通股的價格。

由於在整個股本中佔比的不同，國有股、法人股在董事會中具有決定權，而公衆股小股東幾乎沒有任何決定權，這就限制了大股東的融資能力或者併購以及資產重組能力。促使國有股和法人股有越來越強烈的流通要求。

但是，公衆股東視國有股和法人股的流通爲洪水猛獸，因爲這種大批量的非流通股轉爲流通股，相當於對公衆股進行除權、稀釋股價，因此公衆股東對國有股和法人股的流通持堅決的反對態度。

同時，由於國有股和法人股持股比例非常大，因此經常出現利用現金分紅掏空上市公司、損害公衆股東的利益。

2005 年 4 月，證監會發布了《關於上市公司股權分置改革試點有關問題的通知》，正式啓動股權分置改革試點工作。

同年 9 月，國資委發佈《關於上市公司股權分置改革中國有股股權管理有關問題的通知》，強調了股權分置改革對完善上市公司法人治理結構、推動國有資本合理流動的重要意義，並對國有控股上市公司股權分置改革工作進行鼓勵和指導。

股權分置改革的基本做法是“購買流通權”，讓大股東通過無償轉讓一部分股權的方式，向流通股東“購買流通權”，流通股東憑空獲得一筆股份，無需除權。

改革之後，二級市場的股價與大股東利益產生了直接的關聯，這是對資本市場的長期影響。2005年之前，上市公司大股東不關心股價，就別怪股民不關心上市公司業績，連彩包都不關心，更不用說商業模式、競爭結構、行業週期這些。

可以說，沒有股權分置改革，就不會有價值投資，現在的投研體系都不復存在。

到 2006 年底，滬深兩市已完成或者進入改革程序的上市公司共 1301家，佔應改革上市公司 97%，市值佔比 98%，未進入改革程序的上市公司僅 40 家。股權分置改革基本完成。

董事會制度改革：

繼續規範國有企業法人治理結構。

董事會制度改革前，央企董事會與最高管理層重疊，削弱了其對管理團隊的監督和建議作用。

國資委成立後，建立完善中央企業董事會制度被提上日程。

董事會是公司治理的核心，是協調提供資本的股東、使用這些資本創造價值的經理人之間利益衝突的重要機制；一個有效有爲的董事會，是現代公司維持阻止穩定性、公司可持續發展的核心動力。

2004 年 2月，國資委提出在央企進行國有獨資公司建立和完善董事會試點工作。同年6月，國資委印發《關於中央企業建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》，首次明確了董事會制度試點的主要思路和措施，並確定神華集團、寶鋼集團等7戶企業爲第一批試點企業。

通過建立外部董事制度、設置董事會專門委員會等措施，參與改革的央企決策權和執行權基本分開，董事會風險意識普遍增強，決策更加科學，管理層責任感和使命感進一步提高，都有利於企業經營效率的提升。

央企兼併重組與主輔分離輔業改制：

進一步完善國有經濟的佈局結構 。

除了監管體制的改革，國家還通過央企的兼併重組與主輔分離輔業改制等措施繼續調整國有經濟的佈局和結構。

兼併重組方面，2006 年 12 月 5日，國資委發佈《關於推進國有資本調整和國有企業重組指導意見》，提出了國有資本調整和國有企業重組的基本原則、主要目標和政策措施，同時明確了中央企業集中的關鍵領域和重組的目標。

到 2006 年，全國國有工商企業數量降低到 11.9 萬家，相當於 1998 年的一半。央企數量從 2003 年的 196 家降低到 2012 年的 112 家。

主輔分離輔業改制方面，2002 年 11 月 18 日，原國家八部委聯合頒佈了 859 號輔業改制政策及相關配套政策，將過去國有中小型企業改革的成功經驗遷移到大中型企業改革和結構調整中來，兼顧國有大中型企業的“瘦身”、改制企業的發展以及體制機制轉換和職工再就業。

許多輔業通過改制實行產權多元化，引入了資金技術，擴大了市場，盤活了存量，增強了活力和發展後勁。

五、分類深化（2013 年至今）

1978-2012 年，國企改革從最初的放權讓利，到所有權經營權分離，再到以產權制度改革爲主線的股份制與現代企業制度，都力圖在國有制的框架內，將國有企業改造成爲自主經營、自負盈虧的市場競爭主體，最終使資源配置權從政府轉向市場微觀主體。

隨着中國經濟進入新常態，社會主義市場經濟體制進一步完善，如何進一步確定我國國有企業的功能定位和佈局結構？

爲了實現公有制的主體地位和市場化的改革取向二者之間的平衡，國有經濟將採用何種實現形式？與之適應的國資監管體制和企業治理結構將如何？

2013年開啓的第五輪國有企業改革，以“分類”和“深化”爲核心 。

黨的十八大召開後，國企改革進入“分類改革”的全新時期。

2013 年11 月15 日，十八屆三中全會發布《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了全面深化改革總目標，並首次明確了有關國企改革的四方面重大問題：

（1）國有經濟的功能定位和佈局：在明確堅持公有制主體地位、發揮國有經濟主導作用的前提下，準確界定不同國有企業的功能，國有資本運營要服務於國家戰略目標，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。

（2）國有經濟的主要實現形式：積極發展混合所有制經濟。

（3）國有經濟管理體制：完善國有資本管理體制，以管資本爲主加強有資產監管。

（4）國有經濟微觀制度基礎：推動國企完善現代企業制度，健全協調運作、有效制衡的公司法人治理結構。

主體制度框架名爲“1+N“政策體系

2015 年是第五輪國企改革的關鍵之年。9月13 日《關於深化國有企業改革的指導意見》正式下發，同年內另有22份配套政策文件陸續發佈，由此形成了以《指導意見》爲中心、以其他配套政策爲補充的“1+ N”國企改革政策體系，標誌着新時期全面深化國有企業改革的主體制度框架初步確立。

此後幾年時間裡，國資委等部門先後出臺上百份文件，聚焦在國有資產管理體制、建立現代企業制度、監督防止國有資產流失、發展混合所有制等多個方面。

分類推進國企改革

國企功能界定與分類——本 輪深化改革的前提和基礎。

爲什麼要對國企進行分類？

即便是在市場化改革的取向下，國企的價值評價依然是多元的。有的國企更多要承擔增厚國有資本收益的職責，有的國企則需要在國計民生方面承擔更多的社會責任。對於不同類型的國有企業，“一刀切”的做法並不符合新時期深化改革的客觀要求，“因企施策”的改革更爲可取。

2015 年發佈的《關於深化國有企業改革的指導意見》，首次將國有企業被分爲公益類、“主業處於充分競爭行業和領域的商業類”和“主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類”。

至此，分類成爲本輪國有企業改革的起點和前提。針對不同類型的國有企業，實行不同的國資監管機制、混合所有制改革方案、公司治理機制以及國有經濟戰略性調整方向等，再有針對性地、差別化地推進。

2015 年 12 月，《關於國有企業功能界定與分類的指導意見》出臺，與之相配套的《中央企業功能界定與分類實施方案》於 2016 年 8 月頒佈。

到 2017 年底，國資委監管的央企層面功能界定與分類工作完成，76 家中央企業完成全部子企業分類，各地國資委也全面完成了所監管的一級企業分類。

分類標準主要基於國企的公益性和壟斷性。根據《關於國有企業功能界定與分類的指導意見》，不同類型國有企業的劃分標準主要是基於公益性和壟斷性兩個維度。爲了方便理解，本文將其置於座標系的不同象限：

（1 ）公益類國企（位於圖表25中第Ⅰ象限），主要提供公共產品和服務，兼具公益性和壟斷性，因此必要的產品服務價格可採用政府調控形式，所有權上也可採取國有獨資形式，總體上看，公益類國企市場化改革的程度無需過高。

（2 ）主業處於充分競爭行業和領域的商業類國企（位於圖表25中第Ⅲ象限），從產品、業務的角度來說與民營企業差別不大。因此“按市場化要求進行商業運作”、“原則上都要進行公司制股份制改革”等改革要求相對順理成章，是實現增強國有經濟活力等目標的客觀要求。

（3）主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國企（位於圖表25中第Ⅳ象限），雖然這類國企所處的行業或開展的業務不具備嚴格意義上的公益性，但大部分是長期發展戰略、國民經濟安全以及國防事業所不可或缺的。因此仍要保持國有資本控股地位，同時在經營業績之外還要考覈服務國家戰略、發展前瞻性戰略性產業、完成特殊任務情況等方面的內容。

重點領域及主要措施

公司制改制仍是各項國企改革的基礎性制度支撐。 2017年7月，國務院印發《中央企業公司制改制工作實施方案》。 2017 年，央企層面順利完成了公司制改革，省級國資委監管企業約 96%也完成了改革任務。

到 2021 年年底，中央黨政機關和直屬事業單位所管理企業中公司制企業佔比 97.7%，地方國有企業中公司制企業佔比 99.9%，我國國有企業公司制改革基本完成 16 。

加快推進國有企業重組整合與內部層級壓減。

重組整合方面 ，國有企業的重組整合實際上是過去“抓大放小”戰略與國有經濟結構調整的延續，也是國有企業做大做強的重要途徑。

2014 年5月，中央發佈《關於推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》文件，明確要求加快國有大型企業的調整和重組，促進企業資源優化配置。

10 年時間裡，先後有26組47家中央企業成功實施了戰略性重組，並新組建、接收了國家管網集團等9家中央企業，國資委監管的央企數量從 117 家調整至 97 家，減少了近 17% 17 。

央企推進重組的四個階段總結：

① 大管小階段（2003-2007年）：央企重組的重點是“突出主業，做大做強”。

一方面在數量上精簡，實現優化資源配置：根據國資委統計數據顯示，2003-2007年分別有11對22家、7對14家、9對18家、9組16家和8組14家央企實現重組，央企總數從196家減至151家。

另一方面通過主輔分離集中力量發展主業：如2004年中石油、中石化、東風汽車三大集團分離辦社會試點基本完成，全國796箇中小學和公檢法機構、9.4萬名職工（含離退休教師）從企業中分離出來，每年爲企業減負近40億元。

② 同類組合階段（2008-2013年）：重組開始向縱深發展，該階段的特點主要是“重點行業重點推進，央企內部重組與跨國重組並舉”。

首先，國有資本逐步向重點行業和關鍵領域集中，2008-2010年國資委網站公佈的有9組19家、11組22家、8組16家央企完成重組，行業性重組特徵明顯。

同時，在重組中“有退有進”，優化央企產業佈局，實現產業升級，突出主業淘汰落後產能，提高經營績效。

③ 強強聯合階段（2014-2019年）：結合以往經驗論證展開大量試點，重組的速度加快。

2014年10月，國務院出臺《國務院關於改革和完善國有資產管理體制的若十意見》，強調央企集團分類合併，至2014年底，部分央企陸續公佈了合併重組方案，典型案例包括南北車合併成立中國中車、中遠洋集團與中海運集團重組以及中電投與國家核電合併成立國家電投等。

2016年“央企重組年”標誌着重組步伐進一步加快，截止2017年年底，資委公佈的直管央企總數己降至102家；2019年末，央企數量相較2003年削減過半。

④ 專業精深階段（2020年以來）：

在新時代背景下，利用央企的引導功能支持產業升級和新型專精領域的發展，故而政策面對產業的缺漏做出梳理，利用大型央企的專項子資產進行組合或新設，組建了中國物流、中國星網、中國稀土等一系列專業化央企。

央企推進重組的六種方式：

① 同類業務橫向整合。將同類業務進行整合，形成規模效益、消除內部競爭，提升資源效率。

比如中船工業和中船重工重組成立中國船舶，中船工業與中船重工重組時，國際造船業整體產能過剩，結果表明“兩船”重組的確較好地整合了行業資源，中國船舶2021年三大造船指標首次全面超越韓國現代重工，成爲全球最大的造船集團，實現完工交付船舶206艘，佔到全球市場20.2%的份額，實現新接訂單合同金額1301.5億元，創下自2008年以來的最新紀錄。

再比如兩家鋼鐵企業寶鋼和武鋼重組成立中國寶武，一方面推動鋼鐵去產能，兩家企業重組以後化解鋼鐵過剩產能超過1500萬噸；另一方面提高企業的發展質量，重組以後企業鋼鐵產量在2020年破億噸，位居世界第一，高端碳鋼產品產量超過3000萬噸，高溫合金、鈦合金、大交通輕量化材料、碳材料等正在成爲研發創新的新重點。

此外，還有“南北車”重組的中國中車、“中遠和中海運”重組的中國遠洋海運等案例。

② 產業鏈縱向整合。將上下游業務進行整合，實行統一管理、統一運營，有利於降低運營成本，充分發揮產業鏈上下游業務的協同效應。

比如“兩核”的合併，中核集團與中核建屬於產業鏈不同環節，重組前中核集團是中國最大的核電站建設和運營商，主要從事核軍工、核電、核燃料循環、核技術應用、核環保工程等領域的技術研發、建設和生產經營，以及對外經濟合作和進出口業務；而中核建是一家純粹的工程建設商，主要爲國內的核電工程、核能利用和軍工工程提供工程承包建設和服務。

再比如2015年，中電投與國家核電重組組建國家電投，形成了技術開發、工程建設、投資運營一體化的核電產業鏈；2018年，神華集團與中國國電合併重組成立國家能源集團，一躍成爲煤炭、電力行業的最大企業，實質將推行多年的“煤電聯營”模式。

③ 專業化整合。專業化整合也是近十年來國資佈局調整的重要路徑。2022年以來，中糧與中儲糧、中國建材與中國交建、通用技術集團和中國中檢三組專業化整合，均以提升資源配置效率、業務做強做精爲目的。

比如中糧和中儲糧都以糧農爲主業。其中，中糧側重糧食加工、貿易，是中國最大的糧食市場化經營企業。中儲糧則是中央儲備糧管理主體，側重於糧食儲備、糧食託市收購等業務。

中國汽研與中國中檢，也有很強的業務協同性。中國汽研主營業務包括汽車及相關產品技術研發、測試評價等業務，而中國中檢作爲綜合性質量服務機構，也在開展多項汽車檢測業務。

2021年組建的中國星網、中國電氣裝備、中國物流、中國稀土4家新央企都屬於專業化的整合。

此外，還有通過央地協同合作的方式推進整合重組，比如去年末中國鋁業、中國五礦集團、贛州稀土集團所屬稀土資源整合組建中國稀土集團，近日中國稀土集團又與江西銅業集團簽署戰略合作協議和合作備忘錄，揭牌成立中國稀土集團資源科技股份有限公司，加快推進央地戰略協同，深化雙方在生產、經營、科研、人才等各個領域的緊密合作。

④ 產業結構拆分調整。由於在集團成長過程中，比較普遍地存在注重規模成長忽視結構優化的問題，集團形成過程中既有行政“撮合”的因素，也有市場選擇的結果。對於可拆分的領域，比如石油、電網、鐵路等領域，油氣採集業務可以壟斷，管道業務和終端的加油站其實可以放開；鐵路的投資、建設、運營可以拆分；電網的輸電和配電應該分開。

2020年國家管網集團通過市場化方式收購三大石油公司相關管道資產，打破了我國油氣幹線管道主要由三大石油公司實行上中下游業務一體化經營的傳統格局，提升了互聯互通水平。

⑤ 內部歸核化業務整合。通過無償劃轉、資產出售、破產清算等方式，剝離低效無效資產和非優勢業務，集中資源做強做優主業。對於業務整合來說，上市公司業務整合又是重點一塊，其主要方式又可以區分多種：

（1）資產置換模式。上市公司之間、上市公司與集團之間存在業務交叉，通過資產置換方式，推進專業化整合，能夠有效解決同業競爭等問題，打造專業化的上市平臺。比如中遠海運將中國遠洋、中海集運、中海發展、中遠太平洋4家上市公司進行專業化整合，通過74項資產交易，分別打造了集裝箱運輸、航運金融、油氣運輸、港口運營四大上市平臺。

（2）吸收合併模式。吸收合併能夠消除因兩集團重組帶來的上市公司同業競爭問題，有利於打造一個規模實力更強的上市平臺，充分發揮業務的規模優勢和協同效應。比如，寶鋼股份吸並武鋼股份，將鋼鐵業務集中到一個上市公司，有利於充分發揮雙方在研發、採購、生產、銷售、管理等各方面的協同效應。

（3）借殼上市模式。非上市公司通過股權收購獲得上市公司控股權，並由上市公司收購非上市公司實體資產。比如，中電投集團和國家核電重組前，國家核電一直在推動核電主業整體上市，但限於IPO程序複雜、過程較長，一直未能完成。國家電投成立後，選擇原中電投集團在港上市公司中國電力新能源，作爲核電資產上市的平臺。通過上市公司中國電力新能源向國家核電發行股份購買核電資產的方式，實現國家電投核電資產的借殼上市。

⑥ 強勢企業託管弱勢企業。基本分兩步走，第一步託管；第二步，在兩者的磨合中進行可能的合併。

比如中國糧油食品(集團)有限公司託管中國土產畜產進出口總公司、中國農業發展集團總公司託管中國農墾(集團)總公司、中國誠通控股公司託管中國普天信息產業集團公司等案例。（信息綜合自：作者：黃文濤、王大林（黃文濤系中國首席經濟學家論壇理事，中信建投證券首席經濟學家））

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作者@好5G ：資深分析師｜特約撰稿人｜新媒體專欄作者｜手機評測專家

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