日本「國鐵民營化」：改革鐵道巨債與安全危機的救命法？

太魯閣號的悲慘事故，讓臺鐵公司化、民營化的議題再度浮上臺面。最常被借鏡的例子，是日本國有鐵道民營化的歷史經驗，但國鐵民營化真是所有問題的唯一解答嗎？ 圖／歐新社

4月2日上午，一列行經北迴線清水隧道的太魯閣號，因人禍而造成49位無辜民衆死亡、數百人輕重傷的悲慘事故，也讓臺鐵公司化、民營化的議題再度浮上臺面，而日本國有鐵道民營化的例子，就成了支持與反對臺鐵改造的討論焦點了。

平心而論，國營企業民營的成果，都有其成敗與功過。日本作爲世界各國鐵道民營化的知名案例，日本國鐵民營化已超過30年，不少國人前往日本旅遊時，都享受過JR的便捷、快速與優質的服務，而民營化之後的JR，對於帶領日本鐵道界的進化，更是有極大的功績，這也成了大多數人對於國鐵民營化之後的正面印象。

日本之所以會推動國鐵民營化，有其歷史背景。由於鐵道自19世紀開始發展後，可以快速且大量運輸旅客、貨物的特性，甚至於在軍事上有相當重要的地位，讓鐵道成爲世界各先進國家的國策目標，也因此歐洲各國的鐵道路網，大多數都屬於國有事業，由國家來經營。

明治維新後，一切向西方學習的日本，更是將鐵道技術視爲重點發展目標，除引進歐美的鐵道先進技術外，也自立發展日本的鐵道系統，在這樣的發展下由國家所建設的鐵道，便由國家部門來經營了。雖說日本也開放民間資金進行鐵道事業的投資，不過1906年帝國議會通過了《鐵道國有法》，將當時許多民間興建的鐵道線收歸國有之後，成立了帝國鐵道廳，開啓了帝國鐵道的歷史。

但之後由於國有鐵道的管轄與業務混亂，因此1908年日本政府再將原本隸屬於工部省鐵道局，與帝國鐵道廳合併，成立了內閣鐵道院，進行日本國鐵的經營與監理業務，同時找來曾任臺灣總督府民政長官的後藤新平，擔任第一任鐵道院總裁。

1861年浮世繪〈亞墨利加國蒸汽車往來〉（美國火車交通圖）。 圖／歌川芳員

1874年浮世繪〈橫濱鐵道〉。 圖／歌川廣重

曾任臺灣總督府民政長官的後藤新平（圖左），擔任日本第一任鐵道院總裁。 圖／維基共享

1920年鐵道院升格爲鐵道省，其業務除了屬於國家的鐵道路線經營外，還包括各島之間的聯絡船、長途巴士等。1930年還成立國際觀光局，負責國際旅客相關業務，而轄下則區分爲各地鐵道管理局，經營各個區域的鐵道，直到1943年與遞信省合併爲運輸遞信省（運輸省、國土交通省的前身）。

戰後因國家公務員任用爭議，在盟軍駐遠東司令部（GHQ）的要求下，認爲「專賣事業與國鐵職員應『非公務員化』」，因此日本政府制定新法，將相關的事業體企業化，成立公團事業承接——日本國有鐵道（JNR）就是在這樣的背景下正式成立，並簡稱爲日本國鐵，承接所有的戰前國鐵業務。

日本國鐵成立之後，除了協助海外日本軍民的復員工作、重建二戰末期遭嚴重破壞的鐵道路線，還肩負起戰後景氣復甦後的鐵道路網的擴展。只不過這個「先天不良、後天失調」的組織，即便曾有一小段美好的時光，但在日本逐漸復興，加上汽車技術日益純熟、公路路網發達之下，鐵道成了昨日黃花，失去了競爭力；而國鐵在完成東海道新幹線的建設後，卻因地方鐵道線無法跟公路競爭，最後轉盈爲虧，逐年陷入了鉅額虧損。

爲了彌補這些赤字，只得不斷地跟銀行借錢，加上日本高度經濟成長、人均GDP上升，但日本政府爲了抑制通貨膨脹，國鐵票價並未隨之漲價，如此惡性循環的結果，也導致了萬劫不復的龐大債務。

根據統計，到國鐵末期的1987年爲止，共累積負債37兆1,000億日圓。再者，日本國有鐵道成立之後，旗下員工原本的公務員身分取消，因此成立國鐵工會來保障員工的權益，但當時左派勢力龐大，不時與經營階層鬥爭，經常罷工的結果卻是造成廣大的民怨，還引發了1973年的「首都圈國電暴動」。

關東大地震出軌圖。 圖／近藤紫雲

圖爲1945年的大阪大轟炸，二戰末期鐵道路線遭到嚴重破壞。 圖／維基共享

戰後日本兵復員回到滿目瘡痍的廣島。 圖／美聯社

戰後復員修復路面電車的軌道（並非國鐵的軌道）。 圖／美聯社

政治因素介入的結果，還導致了國鐵內部相當嚴重的分歧，同時國鐵還發生不少大小的鐵道事故，不管是櫻木町事故（1951年，106死）、三河島事故（1962年，160死）、鶴見事故（1963年，161死）...等，死亡人數都超過百人以上。即便是國鐵末期雖無大型鐵道事故，但小事故不斷，也是讓民衆感到不耐。

歷任的國鐵總裁，除了第五任石田禮助得以順利退休之外，其他人都無法「善終」，皆因大型事故或是國鐵經營問題而辭任——首任總裁下山定則還因裁員引發一連串的抗爭，最後竟然離奇地突然死於常磐線鐵軌上，而事發經過與原因至今成謎，同時「下山事件」與另外兩個戰後初期所發生的事件「三鷹事件」及「鬆川事件」，被稱爲國鐵三大懸案。

這三個事件都發生在1949年的夏天，其中三鷹事件是無人駕駛的列車衝出脫軌、撞上商店街後造成6人死亡、20人受傷；而鬆川事件也是國鐵列車突發的翻車意外導致3名乘務人員死亡。包括下山事件的離奇死亡，三大案件都找不到事發原因、雖然調查指向人爲陰謀，但真相最終還是沒有水落石出。而案件發生的背景，也正是國鐵戰後面臨的一系列工人重組、財政崩潰的環境因素。

下山定則的遭遇似乎冥冥之中，註定了日本國有鐵道的命運，就在鉅額赤字、政治對抗、服務不佳與鐵道安全管控等問題下，國鐵成了日本政府的包袱，迫使日本政府不得不正視國鐵的問題。

國鐵戰後五大事故之中，死傷最嚴重的「鶴見事故」。 圖／《NHK》

國鐵三大謎案：左爲下山事件搬運鐵軌上的遺體、右上爲三鷹事件的無人列車暴走、右下爲鬆川事件翻覆的列車。 圖／維基共享

然而國鐵也並非沒有努力過，1980年日本政府提出了〈國鐵再建法〉，以鐵道路線輸送密度爲標準，選定三次的「特定地方交通線」共51條路線，這些路線因搭乘人數過少，部分路線改以巴士替代，部分路線則是由地方政府協同地方企業集資，承接這些鐵道路線改爲「第三部門鐵道」，由地方經營。此外爲了重整人力，自1982年開始也暫停新進人員的招收，僅有1985年度以「幹部候補生」的名義，錄取新進人員進入國鐵。

至於日本鐵道建設公團（負責日本國內鐵道路線建設的機構）正在興建的未成線，則是進行評估後，凍結不少建設工程；當時日本政府企圖減少國鐵的虧損路線，以及完工後即陷入赤字的未成線，藉以降低國鐵的虧損；只不過這樣的方式治標不治本，不少國鐵內的青壯派都悲觀地認爲，這個號稱「最後的國鐵經營改革計劃」，最終絕對會以失敗收場，也因此有志改革者便將目標轉往「民營化」一途了。

1982年，自民黨內成立了「國鐵再建小委員會」，由安倍晉太郎（安倍晉三之父）旗下「安倍派四天王」之一的衆議員三冢博擔任會長，展開了國鐵民營化的推動，同年9月鈴木善幸內閣也在國會答詢時，明確表示「將在5年內進行『國鐵民營化』」。

除政治家的推動之外，國鐵內也有支持民營化的青壯派，尤其是松田昌士、葛西敬之、井手正敬三人，更是力推國鐵分割民營化，因此這三人也被外界稱爲「國鐵改革三劍客」。

之後接替鈴木善幸擔任首相的中曾根康弘，更是積極的推動國鐵民營，1985年12月第二次中曾根改造內閣成立，延攬了三冢博擔任運輸大臣，更加堅定了日本政府推動國鐵民營化的決心。但在推動的過程中，日本政府也遇到極大的阻力——尤其是國鐵工會的堅決反對。

1952年濱鬆站的每日車站體操時間。 圖／美聯社

1964年東海道新幹線通車。 圖／美聯社

工會內的激進派甚至於在1985年11月29日，在首都圈與西日本發動多起恐攻事件，以切斷通信電纜、放火燃燒變電設備、號誌設備與車站等方式，藉以癱瘓交通。不過此舉卻引發極大的民怨，加上發動的千葉動力車勞動組合，長期支持中核派，導致國鐵工會遭千夫所指，還牽連到日本共產黨，日本社會的輿論反而支持國鐵民營化。

經過各界討論之後，整理出多個方案，包括確立國鐵分割化、新幹線不另行成立新公司、也不考慮上下分離（路線營運與維修分成不同事業體）等結論，並在1986年11月通過國鐵改革關連8法，日本國有鐵道在隔年1987年正式走入歷史，接手的則是新成立的「JR」。

依照相關法令，國鐵將分割爲12個事業體，其中JR東日本、JR東海、JR西日本（以上3家稱爲「本州三社」）、JR北海道、JR九州與JR四國（以上3家稱爲「三島會社」）爲旅客鐵道；鐵道貨運的部分則成立JR貨物。這7家公司爲鐵道運輸經營公司；另外還有負責研發鐵道技術的JR總研、負責鐵道通信事業的JR系統、JR通信（目前併入Softbank）、新幹線鐵道保有機構（1991年解散）以及負責償還國鐵債務的「日本國鐵清算事業團」等5個單位。

1987年3月31日晚間11時許，許多民衆都關注着電視直播，位於京都的梅小路蒸氣機關車博物館，還利用蒸氣火車的汽笛奏出《螢之光》。4月1日零時，JR正式成立，這一刻也讓日本鐵道正式邁入新時代。

JR北海道的室蘭本線。後來JR北海道與JR四國都因市場不足而陷入財務危機，而今這兩家鐵道公司的股份仍掌握在國家的手中，因此出現了「國鐵復活」的議論。 圖／維基共享

圖爲新幹線0系列車的「御召列車」（日本皇室專用），是日本新幹線史上唯一一列專用御召列車。 圖／東海道新幹線

JR民營化至今已超過30年，包括本州三社與JR九州早已股票上市民營化，但期間也曾發生過像2005年福知山線事故等，更何況當年國鐵所遺留下來的龐大債務，至今仍尚未還清。不過基本上包括營業效率、服務態度、鐵道車輛的開發等，都是過去國鐵時代所不能比的，這也影響了許多國家順勢展開鐵道民營化。

當然30年後的現在來檢視當年國鐵民營化，像是三島會社除了JR九州之外，JR北海道與JR四國因市場不足而陷入財務危機——這便是當年分割時所種下的果——而今這兩家鐵道公司的股份仍掌握在國家的手中，也因此出現了「國鐵復活」的議論，該如何解決仍待觀察。

此外，由於民營化全面釋股之後，企業最重要的就是獲利，對於虧損的路線與車站，就會面臨檢討而廢線廢站的命運，雖說目前日本規定必須要與地方自治體協議的機制，不管是JR或是私鐵，不過仍會被質疑沒有照顧到偏遠地區交通，這也是公共交通的重中之重了。

回顧日本國鐵民營化的歷程，日本花了十年的時間，同樣面臨工會的強力抗爭，好不容易纔在政治家的決心與國鐵內有志的青壯派力挺之下，終於完成這項艱鉅的任務；34年來即便有其過，但民營化的功卻是絕無僅有。

不過民營化會是鐵道問題的唯一解嗎？以臺鐵的例子而言，在沒有民營化的基礎下長年確實累積了不少問題，民營化並不保證等於安全化，不過民營化之後所有的基礎全部歸零，加上民營公司可以在安全上下功夫，或是政府可以站在制高點對新成立的臺鐵公司做監管，而不會像現在動輒得咎，所以在安全上就能夠使上力做更多的把關、處理問題不那麼捉襟見肘。

圖爲二戰期間的鐵路便當。民營化會是鐵道問題的唯一解嗎？以臺鐵的例子而言，在沒有民營化的基礎下長年確實累積了不少問題。日本國鐵民營化的歷程，也是政治家的決心與國鐵內有志的青壯派力挺，才終於完成的艱鉅任務。 圖／美聯社