彭劍波：“品質城市”建設的全球經驗與啓示
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近日，由國家發展和改革委員會宏觀經濟管理編輯部指導，一點資訊、中宏網共同主辦的“品質城市 2021中國行”活動首站落地浙江杭州，聚焦城市品牌傳播，洞察區域品牌營銷趨勢。清華同衡規劃設計研究院城市發展策劃研究所所長彭劍波發表《“品質城市”建設的全球經驗與啓示》演講，深入分析了全球視野下品質城市的建設經驗，以及對打造品質杭州的諸多建設性建議建言。
內容來源：一點資訊杭州
2021年4月15日，由國家發展和改革委員會宏觀經濟管理編輯部指導，一點資訊、中宏網共同主辦的“品質城市 2021中國行”活動首站落地浙江杭州。活動在浙江省發展和改革委員會、杭州市發展和改革委員會共同支持下，聚焦城市品牌傳播，洞察區域品牌營銷趨勢。
清華同衡規劃設計研究院城市發展策劃研究所所長彭劍波發表《“品質城市”建設的全球經驗與啓示》演講，深入分析了全球視野下品質城市的建設經驗，以及對打造品質杭州的諸多建設性建議建言。關於品質城市，彭劍波所長認爲，應當從全球視野積極對標借鑑，它們是如何建品質城市，再將視角拉回浙江和杭州，因地制宜探討下一步的優化空間。
品質城市建設是一個世界的話題，不僅僅是在中國，其實在歐美、東南亞也都是非常熱門的一個話題。從品質城市來說，全球範圍內有一些品質城市的典型，可以作爲我們研究的對象，如紐約、倫敦、東京。
01
“品質城市”建設的倫敦經驗
下面我們一起來看一下倫敦的情況。2021年3月2日，英國政府發佈了最新的《大倫敦空間發展策略》白皮書（The Spatial Development Strategy For Greater London），闡述了未來20-25年內大倫敦的空間發展戰略，從中可對倫敦的品質城市建設規劃有所瞭解。倫敦關於品質城市的建設，可以概括爲環境的高品質、交通的高品質、打造全民友好型城市、分區施策、全域的高品質五個主要方面。
1.
環境的高品質
如果大家去過倫敦，就會對倫敦環境的高品質有非常深刻的認識，倫敦作爲全球高標準的公園城市的代表，主要體現在兩個方面，第一個是公園城市的建設，倫敦不僅僅是城市裡有公園，而是把公園生活融入到城市生活之中。第二個是零碳城市，倫敦的零碳建築、零碳社區正在開展豐富的實驗，使得零碳城市願景有越來越多的想象力。國內也做了很多探索，目前提出來的碳達峰和碳中和，在未來也需要和這樣新的戰略目標作對接。公園城市建設與綠色低碳的實施，推動了城市的可持續發展。
2.
交通的高品質
倫敦的地鐵網絡非常發達，在未來也有更高品質的發展目標。雖然目前杭州的地鐵里程大概有三百多公里，在全球排第15名，但是實際上杭州人均軌道的比例還非常小。倫敦在交通高品質方面的措施，一是進一步加強倫敦的路網密度，二是地鐵網絡化，不僅在都市的核心區，而且在衛星城都會有充分的滲透。三是交通出行的綠色化，品質城市不僅僅是機動車上的品質城市，應該更多的以人爲主，比如說騎行之類的綠色化出行。
在未來公共交通的規劃中，倫敦要在中心區實現非常高的綠色出行比例。到2041年，實現倫敦居民80%出行靠步行、自行車或公共交通，核心區的綠色出行比例立志高達95%。這是非常重要的目標，也是需要付出很大的努力才能實現的目標。
圖1 倫敦綠色出行規劃
對新型出行和交通領域的創新也提出了新的引導策略。比如，新型出行服務模式必須引導交通出行向零排放模式轉型；出行領域創新的收益必須惠及英國所有地區以及全部社會階層；交通領域的創新必須通過空間的高效利用來實現緩解擁堵；必須保持出行市場的開放性，以激勵創新併爲消費者提供最好的選擇；確保政府決策的穩健性以充分應對創新帶來的不確定性。
3.
打造全民友好型城市
倫敦在品質城市建設方面，非常關注打造全民友好城市，包括老年友好、兒童友好和青年人的友好。
老年友好， 倫敦的做法爲以政策指導爲前提，舉措落實涵蓋社會和環境兩個方面：①老年就業、生活基礎設施、社會保障、 降低老年“數字疏離”；②關注老年人 的社會孤獨感、社會存在感等。
兒童友好，如爲了給全體兒童營造良好的上放學環境，倫敦在全市實行了“步行巴士”。步行巴士與傳統巴士一樣有固定的線路，是一種健康又環保安全的出行方式，這個值得國內城市學習和借鑑。
青年人的友好，也包括相應的住房友好。倫敦在城市規劃中就提出了非常明確的目標：每年新建5.2萬套住宅，10%的新住房必須符合無障礙的最高標準，在未來要做到50%的新房是民衆真正負擔起的。在這一方面，彭劍波所長說：“今天來杭州的路上，我也問了一下出租車司機，認爲杭州品質之城如何，還有什麼不足之處，司機說房價偏高。”這也是一個有待解決的問題。
圖2 倫敦未來10年竣工住房分佈
以上這些方面都是真正讓一老一小在品質之城建設上有獲得感，還有年輕人未來有更多的獲得感和歸屬感，能夠留在這個城市。
4.
分區施策
杭州的錢江新城已經是品質之城的示範片區了，對於杭州來說，我們還有很多的片區值得提升品質。品質之城建設，在機遇發展地區（Opportunity Areas），很核心的是兩個工作，一個是產業的導入，再一個是公共服務的完善。
在強化開發地區（Areas for Intensification），杭州的核心區，需要有更多的軌道交通的接入，還有更加有效的TOD的立體開發和周邊的綜合開發。目前很多區域的地鐵入口與周邊的辦公和商業關聯度不高，未來在這個方面要做更多的思考。
土地利用方面，業態混合程度還不高，“煙火氣”、都心韻還有待進一步彰顯，多元活力還有提升餘地。核心地區需要進行更加綜合、混合的土地利用。
對於復興地區（Areas for Regeneration），像工業棕地、歷史街區，還有棚戶區等其它比較衰敗的區域，要有更多的關注，要進行棕地的利用、文化的傳承、商旅的融合，讓他們真正享受到充分的品質及同等標準的生活。
5.
全域高品質
全域高品質，應落實到每個社區。全域高品質，不僅有品質城區，還應有品質鄉村。倫敦的鄉村也是中產階層非常理想的一個生活地，因爲倫敦的鄉村交通便利，生態環境也非常好，文旅產業也比較發達，城市近郊的鄉村是中產階層非常重要的理想居所和退休生活地。
02
“品質城市”建設的紐約經驗
除了倫敦以外，我們值得對標的城市還有紐約，2007年4月，紐約市政府發佈了長遠發展戰略的規劃“PlaNYC 2030”。紐約的品質城市建設是居民健康放首位、鄰里爲規劃基本單元、明確行動計劃、以規劃導則爲工具、多方合作促實施。
1.
居民健康放首位
完善醫療設施，推廣健康生活方式；挖掘現有休閒遊憩場地的潛力，讓更多居民獲益 ；延長現有運動場地的可使用時間；重新審視和塑造公共空間，提升街道環境使其更加適合步行和休憩、 更加具有活力。
2.
鄰里爲規劃基本單元
將鄰里（Neighborhood）作爲規劃編制和實施的基本單元，便於精準施策。
3.
明確行動計劃
以行動計劃爲導向，設定時間表、 資金來源、管理部門，提出明確的時間節點要求。
4.
規劃導則爲技術工具
導則提出了5D原則：密度（density）、多樣性（diversity） 、設計（design）、可達性（destination accessibility）、公交站點距離（distance to transit）。從混合土地利用、交通與停車、開放空 間與娛樂設施等13個方面提出設計策略，引導健康開放空間發展。品質城市很重要的管理工具是基於規劃導則，我們品質浙江和品質杭州的建設，未來也需要在這方面作出更多的思考。
5.
多方合作共同促進規劃的實施
需要包括政府、公衆、NGO等等在內多方合作，共同促進規劃的實施。如在這個城市裡面生活、工作、甚至到這裡來旅遊的人，共同爲這樣的品質城市的規劃提供公衆參與的意見，在相應的市政府智庫層面，可以圍繞品質城市可持續發展方面設立諮詢委員會。營造可持續的品質城市，在未來還有很長的路要走。
03
“品質城市”建設的東京經驗
下面我們一起來看一下東京的情況。東京，相比於倫敦而言跟我們的相似性更大。東京是東亞城市，很重要的一個特點就是人口巨型高密度，人地矛盾比較突出。2017年9月東京制定了最新一版城市總體規劃，題爲《都市營造的宏偉設計——東京2040》（簡稱“東 京2040”），很核心的三個關鍵詞是安全、多彩，智慧。這也是未來品質東京的願景。
對於東京品質城市的建設經驗，彭劍波所長把它概括爲以下幾個主要方面：
1.
堅持問題導向、科技賦能、用戶思維
問題導向：系統化應對東京的問題，包括少子化的問題、高齡化的問題、能源問題，還有東京特色的問題，比如說地震多發。
科技賦能：充分依託技術革新，人工智能等手段，賦能美好生活、品質城市。
用戶思維：以世界爲舞臺更加活躍、任何人都積極地進行交流、選擇多彩的生活方式、親近自然、安心地長期居住。
2.
強調以人爲本
規劃願景蘊含3個層面人本需求： 保障安全、放心的生活，自由而充滿活力的生活，以及滿足不同人羣 的差異化需求、激活地方繁榮。其中還特別提出“老年人和育兒人羣將更多的參與到社會生活。”
3.
優化城市空間結構
一個品質城市最重要的就是要有品質城市的空間架構。通過打造特色地區優化城市空間格局。
圖3 東京城市中心地區均衡化發展願景
對於東京的各特色地區，政府方面也制定了相應的圍繞安全城市、多彩城市和智慧城市的新東京的相應的具體策略。包括一系列的具體的項目清單等，這樣能夠更好的推動品質城市的建設。
04
品質杭州的若干建議
下面就杭州“品質之城”營造談六點認識和七條建議。
1.
六點認識
（1）以更高點的站位謀劃品質杭州規劃
站在“兩個一百年”的歷史交匯點，全面建設社會主義現代化國家新徵程已經開啓。
立足新發展階段、踐行新發展理念、融入新發展格局。把杭州的品質城市建設推向縱深非常重要，力爭成爲社會主義現代化品質城市的標杆。
建議把“品質城市”規劃與行動，作爲杭州系統推進社會主義現代化國際大都市建設的重要工作之一。
品質城市是一個很重要的抓手，也是我們實現社會主義現代化國際大都市一個很重要的檢驗指標。
（2）以更寬廣的視野研究和借鑑全球經驗
加強全球對標對錶，廣泛借鑑品質城市建設的全球經驗。
建議開展三項工作：其一，全球案例研究與對標研究；其二，研究杭州建設品質城市的指標體系，問題導向，因地制宜，因城施策，指標引領。其三，編制《品質杭州總體方案與行動規劃》，總體策劃，結果導向，時間表，路線圖，項目庫。
隨着最近行政區劃的調整，我們的迷你區減少了，我們有更加綜合的大型的區域去系統開展品質之城的建設工作。
（3）以更人文的精神去推進品質城市的建設。
杭州當年是南宋的都城，南宋是生活美學非常發達的時候，所以一定意義上杭州也是生活美學之都。杭州也有很多的人文底蘊，包括西湖、大運河、良渚文化等等，幾百年前我們就在引領生活美學，現在我們就要將這個體現出來。重振生活美學之都，擦亮“休閒之都”、“上有天堂，下有蘇杭”等金字招牌。
（4）以更加優化的城市空間結構奠定品質城市的骨架。
建議，考慮在城市空間架構上來做一個更好的優化，爲品質杭州奠定基礎。
“西控，北優，中疏，東進，南融”。西控，西部生態資源豐富，應該注重生態涵養。中疏，中間老城區要適當疏解一些非核心功能出去；北優，北有京杭大運河，還有不少的工業，需要進行深度的優化；南融，包括錢江新城和老城區的“兩城融合”和機場—開發區—主城的“港產城融合”；東進，建設好智造大走廊，推進產城空間的擴展，由擁江發展走向江海聯動發展，引領泛杭州灣的建設，深度融入長三角一體化。當然，這是我目前相對比較初步的建議，我想提出的一個命題是說，我們要有一個更加好的空間結構爲城市的長期高品質、持續高品質奠定基礎。因爲杭州東西方向的空間很長，必然有長距離通行，西是科創大走廊，東是智造大走廊，現在的新城職住結合的比例不夠高，大量的人還是潮汐流動，這個方面需要做一個調整。
杭州已由昔日“湖城相擁”發展成爲今天的“山水融城、擁江抱河”，下一步將走向 “向海鑄灣”，有條件有優勢營造成爲“景城一體，文城一體，產城一體，雲城一體”的品質城市。
（5）以更系統的措施來推進品質之城建設。
這些措施包括從交通、公共服務等，相應的很多其他方面，例如我們的生態、低碳、能源方面。
公共空間方面，進一步強化近人尺度的精細化設計。舒適的公共空間的價值在於，儘可能延長人們在室外（尤其是冬天）的活動時間，創造商業活力和商業價值。
住宅與社區方面，強調通過戶型設計和建造技術照顧低收入人羣的可支付性；靈活的低層空間可以適應從新零售到藝術、文化和社區服務等多樣性的空間。
可持續發展方面，對低碳、彈性、可再生能源和智能電網的策略進行深化和優化。
公共設施方面，實施好15分鐘品質生活圈，加強對弱勢羣體的關注。補齊新城在教育、醫療設施方面的短板。結合新的行政區劃調整，對教育資源均等化、可支付住宅等社會公平領域再跟進和再優化。
在交通方面，針對目前存在的軌道換乘不方便及不夠網絡化、高架和隧道安排、潮汐交通等市民關注的問題及時制定對策。針對過高的汽車保有量和車輛使用頻率產生的一系列安全、環境和健康問題進行精準施策。進一步完善慢行系統併網絡化。加強面向未來交通出行的發展與管理策略的研究。
（6）更長遠的眼光去運營品質城市
要有更長遠的眼光進行品質城市運營的優化。杭州的高速城鎮化已經到了一個平臺期，杭州不可能再像過去十年大踏步的擴張，已經進入增量和存量並舉的年代，將來還將迎來存量年代。新一輪的國土空間規劃，劃定了三線（生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線），最後只能“在螺絲殼裡面做道場”，對此我們需要更長遠的眼光，用運營的思維進行高品質城市的思考。
將政府與市場、市民訴求進行合理統籌與多元平衡，推進可持續的品質城市運營。
聚焦打造高品質的人民城市、人文城市、宜居城市、活力城市、韌性城市、綠色城市、智能城市、可持續城市。
2.
七條建議
（1）以人民爲中心
以人民爲中心，把健康、公平、可持續作爲品質杭州，或者說品質浙江非常重要的一個基本考量。
（2）科技賦能品質杭州
發揮杭州的優勢，特別是科技優勢，科技賦能杭州品質城市的建設，這是非常重要的。在科技方面：5G、AI、大數據、物聯網、無人駕駛等，這個都是可以應用的。再一個杭州有很多的系統，比如說城市大腦等等，這些融入到品質城市“規劃—建設—運營—治理”全過程，打造數字孿生城市，建設雲端支撐的品質杭州。品質這塊我們不僅有線下，在線上雲端也有很好的資源。
（3）做好山水文章
杭州是“一半山水一半城”，它是山水人文家園，世界人居典範。所以山水文章或者說山水林田湖要進行全域、全生態要素的考量。
（4）建設全民友好型的城市
打造一個對老年友好、兒童友好、年輕人友好的全民友善的品質杭州。
（5）推進城鄉全域高品質
杭州要因地制宜，強化城、鄉、園三類特色分區，精緻打造一系列的品質城市建設單元，通過問題導向與目標導向相結合，編制“全域品質之城”的整體規劃，然後分類施策，系統推進，推動品質城市的全域建設。
（6）TOD支撐
進一步完善交通網絡，強化TOD支撐，建設“軌道交通上的品質杭州”。這個不是先有城建，後修軌道，軌道的效率沒有得到充分的發揮。應該是把軌道交通建設和時序調過來，過去的我們是補短板，但是現在要進行前瞻的策劃規劃，做好TOD節點網絡化和TOD開發片區化，這樣才能把軌道交通的效率和效能提高，進而貢獻品質生活、提升城市價值。
（7）擦亮文化IP，點亮品質杭州
挖掘和打磨杭州歷史、民俗、藝術、美食等諸多方面的文化資源，擦亮杭州文化名片，重振“生活美學之都”的金字招牌，塑造一個“杭州韻、國際範”的品質城市。
總之，品質城市到社區、品質生活到全民，品質杭州可期待。
編輯/排版| 孫青