名家縱論／荒腔走板的體制解釋

旅途中讀到憲法法庭就國會改革諸法的判決，只見大法官們花了那麼多文字逐一審查，卻完全看不到作爲審查政府分權爭議最重要基礎的體制定位，居然就像審查人權爭議一樣直接跳到個別條文去作構成要件分析。好像面對一棟危樓，不問主結構問題就去逐間評斷內部設施好壞一樣，錯得離譜！

不論總統或行政院和立法院的互動，若不講清楚憲法的整體分權設計，如何做出個別互動規定有無違憲的判斷：總統可否拒絕到立院報告，不答覆問題，行政官員應如何答詢，立院調查行政部門違失的程序與界線，對總統提名人選如何審查同意等等，若不問這裡採的是一般所謂的總統制、內閣制或半總統制，或是偏向共識決的民主模式，還是贏者全拿的民主模式，難道都可用同一的判準？不僅如此，一個成熟的「憲法守護者」在憲法機關之間爆發如此重大分權爭議時，絕對不會無視爭議的憲政脈絡，以致所做的判斷不僅不能解決當時的爭議，還會爲未來更多爭議埋下伏筆。

我相信大法官對於七次修憲後，我們的分權體制更接近最近三十年新興民主國家流行的半總統制，不會有太多意見吧？果然如此，就應該知道當總統面對所領導的政黨在國會只有少數席次時，如果不能組成多數席次支持的政府，憲政體制就立刻變成無法正常運作的「危樓」。另一方面，如果有普選基礎的總統同時得到國會多數席次的穩定支持，以致決策上可以毫不困難的指使他提任的行政院長，卻又只須由後者去面對國會，就會變成有權無責的超級大總統。足見這些強化國會監督的條文真正的意義和功能，其實是要處理總統全面執政的狀況，而不是現在這樣的危樓狀態。

只要組成少數政府，艱困的必是政府而不是國會，在野黨只要反對執政黨所提只能滿足少數利益的法律案和預算案，政府就陷於癱瘓，又何需計較監督機制不夠健全？所以半總統制的運作絕不容許少數政府存在，再固執的強人總統一旦失去國會多數支持，也只有盡一切努力去組成多數政府，不會任由朝小野大的局面持續，還一味責怪在野黨無理反對。真正需要強化國會監督機制的，反而是如過去十六年的超級大總統狀態，這類建制遲遲無法到位的原因，正是大總統不樂見這樣的立法！因此朝小野大反而提供了補強體制的契機，這甚至可視爲賴總統到目前爲止對民主憲政的唯一貢獻。

憲法法庭如果自始能掌握這些不難理解的道理，做出來的判決一定大大不同。我向來不懷疑大法官的大智慧和獨立人格，也在最近一年反覆爲文說明半總統制的運作原則，因此儘管對於現行大法官提任制度每每造成同一總統可以決定全部大法官人選期期以爲不可，仍然期待碰到憲政考驗時，大法官們可以努力突破此一外界不信賴的困境，勉力做出大體正確的決定。但在兩度面對少數政府的決策困境，和大法官的不被信賴困境時，幾個極爲重大的體制解釋都錯得離譜，怎不令人扼腕！

就說第六一三號解釋吧，全由陳水扁總統提任的大法官，對於國會爲藉委員的意識形態多元以確保通訊傳播監理機關的獨立性，而通過以政黨比例遴選的專家組成的NCC組織法，竟以全然違反獨立機關法理的「行政一體」原則認定違憲。當委員全部改回由政院提請立院同意後，其結果如何？不就是對於政院干預全無抵抗力的NCC，以及從民營到公共一片綠油油的電視頻道！

現在兩大困境再次發生在本件決定，卻又是按體制原則該續造的不去續造（如超級大總統對立院的報告義務），該落實的不去落實（如加大保護少數反對黨對行政部門的調查權），限於篇幅已無法詳論。

天佑中華民國！

（作者爲政大講座教授）