名家縱論／大法官可以做什麼？

賴清德總統宣佈，因國會改革修法有國會擴權、造成憲政權力失衡等違憲疑慮將聲請釋憲，民進黨立法院黨團也召開記者會，左起爲黨團幹事長吳思瑤、總召柯建銘、書記長莊瑞雄。記者黃婉婷／攝影

立法院三讀通過的兩個有關國會改革的法案，已於六月廿四日由總統公佈生效，民進黨柯建銘等五十一位立委旋於廿六日向憲法法庭提出法律違憲審查聲請，也在廿八日經評決受理；另有總統、行政院提出的聲請案也已完成分案，還有意提出聲請的監察院只待補上院會決議程序。因都屬同批法律修正，如果受理應該會併案審查。

這裡需要強調，儘管憲法訴訟法已把主要程序參加者都「當事人」化，本案程序的性質仍屬「規範審查」而非「機關爭議」，從程序法觀點來看，提出聲請的立委和各機關，乃至應會被指定參加的立院，都不是爭訟程序的原被告，而是與規範合憲性在權責上有重大關係的「關係機關」，理當丟開本位主義，從完善憲政的角度參與，以供憲法法庭裁判參考。更重要的是大法官在覆議政治大戲之後接手處理的司法程序，如何衡酌其憲政意義而恰如其分的扮演好憲法司法者的角色。以下三點可供參考。

第一，作爲國家最高立法機關，立院權責及運作的組織、程序，主要當然見於憲法，但憲法規定必然精簡，藉以保有較大調整因應的空間。國會規範的具體形成者所以必然也必須是國會，就因爲那裡纔是全民選出代議者及主要中介的政黨，對彼此的政策、制度構想充分辯論、協商的主要場所，也只有通過這樣的日常逐漸摸索出來的運作規範，纔有最高的可操作性。因此當國會決定以法律建構、重構某些運作規範而引發違憲疑慮時，大法官當然要依憲法分權原則對各爭點做出是否逾越憲法分權規定底線的判斷，但仍應儘可能一如既往的尊重國會自主，在點出規範偏失時，保留最大的自主形成空間避免越俎代庖。

第二，國會法的內容會不斷隨民主發展而更豐富，其中有無關落實分權原則而與提高其品質、效率相關者；即在落實分權原則的規範，從大法官解釋即知，有的內容與政府分權體制關連性並不大，如第七二九號解釋；但多數都會因分權體制不同而異，從而在認定是否逾越憲法界線前，不能不先確認分權體制，如第三二五、四六一、五八五、七三五等號解釋都可看出。這又使得大法官即使只想對大方向做微言大義的闡述，也無法規避如何確認我國分權體制的根本問題。

以憲法增修條文第四條第三項有關立院每年聽取總統國情報告規定的制度化爲例，涉及立院和行政部門互動問題，就不能不考慮當總統領導的政黨在國會也控制多數席次時，因贏者全拿的總統無須和行政院長一樣面對立委質詢，和總統因所屬政黨在國會未達多數而可能走向某種共治體制，立院對行政的監督反而可以通過對政院的質詢得到大程度的落實，此時對於總統如何履行國情報告的憲法義務，適不適合讓總統與立委進行更多實質對話，恐怕就應對兩種情形作分殊處理，其憲法的判斷也可能不同。

第三，國會法的成熟在西方民主國家大概都經百年以上的錘鍊，多番輪替執政後，較能心平氣和接受一套較能滿足該分權體制追求的目的與效率，未必都符合各方最大利益的規範安排。我國民主化初期，國會改革只到解決萬年國會遺留的問題就停了下來，在兩大政黨分別完全執政的八年，執政黨永遠扮演國會改革攔路虎的角色，實乃權力政治的當然；另一方面，立院此次能順利通過較大幅度的國會改革法案，又是拜朝小野大的非常狀態之賜。對於睿智的大法官而言，過程中充斥的雙方政治語言與動員，應該不會構成障礙。反倒是這些歷史性突破，竟是建立於多數統治原則─比大法官一再宣示的民意與責任這兩大民主原則更具前提性─的顛覆上，其弔詭實堪浩嘆！

（作者爲政大講座教授）