湖北多地“住建局”更名“住更局”，影響幾何？

近期，武漢等湖北多地“住建局”更名爲“住更局”一事，引起業界廣泛關注。第一財經記者多方瞭解到，這是地方推進城市更新工作的“自我動作”，而非住建主管單位的統一部署，武漢之外的多個城市更新試點城市尚無類似規劃安排。

“住建局”全稱爲“住房和城鄉建設局”，“住更局”全稱爲“住房和城市更新局”。此番更名之後，業界有觀點認爲，用“更新”取代“建設”意味着地方住建工作重心逐漸轉向，從增量新建轉爲存量更新。

但一名參與此次更名前期討論工作的專家對記者表示，在房地產存量時代，城市更新中也不乏建設工作。與此同時，伴隨湖北多地住建部門更名，這些地區自然資源部門也完成更名——由“自然資源和規劃局”更名爲“自然資源和城鄉建設局”。所以，從機構改革的角度去看待此次更名事件或更合適。機構改革後，原本住建體系的人員架構預計不會出現較大調整。同時，按照新的部門職能劃分，住規局將承擔當地城市更新項目的核心統籌工作，但相關行政審批工作和土地支持政策，仍需自然資源部門予以配合。

城市更新地方性立法探索

截至目前，湖北武漢、恩施等17個地市州的“住房和城市更新局”均已掛牌，並明晰了內設機構的職能分配。

以武漢爲例，該市住房和城市更新局官網信息顯示，內設正處級機構共二十個。其中，政策法規處（執法監督處）、計劃財務處、前期策劃和規劃管理處、城市更新管理處（歷史文化名城保護處）等機構，與城市更新工作密集相關。此外，該局也包括住房保障管理處（人才保障處）、房地產開發管理處、房產交易管理處、房屋租賃管理處等與房地產市場開發、銷售和保障相關的機構。

其中，“前期策劃和規劃管理處”負責組織編制全市城市更新、海綿城市和綜合管廊建設等專項規劃和年度安排並監督實施。具體工作包括擬訂城市更新重大政策以及有關標準、技術規定；研究建立城市更新“留改拆”項目庫等。

“城市更新管理處（歷史文化名城保護處）”負責牽頭建立城市更新工作機制，統籌協調全市城市更新的組織實施，督促指導各區編制城市更新單元規劃評估和實施方案。具體工作包括，承擔市政府作出房屋徵收決定的房屋徵收與補償工作等。

“政策法規處（執法監督處）”負責組織和參與住房保障和房屋管理、市政基礎設施建設、城市更新等領域重要政策文件、地方性法規草案、規章草案的起草等。

對於前述機構職能中提及的“城市更新領域地方性法規草案”，中國城市規劃設計研究院城市更新研究分院院長範嗣斌對記者表示，後續加快推進《武漢市城市更新條例》立法工作，值得期待。

他認爲，儘管業界一直呼籲出臺全國性的城市更新條例，以法治思維和方式解決城市更新工作中的痛點、難點、堵點問題，但短期內全國性法規的起草難度較大。通過城市更新試點城市先進行地方性的立法探索，再自下而上地總結經驗辦法，是一個可行思路。截至目前，北京、上海、廣州、深圳等地已陸續出臺了地方性《城市更新條例》。

2022年底，當時的武漢市自然資源和規劃局公開了一份對市人大代表的建議答覆。該份答覆中也提到，城市更新立法意義重大，但從出臺規範性文件到地方性法規需要經歷若干年工作實踐。遠期可總結實踐中的經驗和做法，出臺效力層級更高的地方性法規作爲新時期城市更新的頂層文件。

城市更新統籌協調需要“因地制宜”

記者注意到，2022~2023年間，武漢市人民政府官網公示了幾份與城市更新相關、市“兩會”期間提案建議的答覆，作答的政府部門均爲“武漢市自然資源和規劃局”。

而在此次機構調整之後，有當地受訪規劃界人士分析認爲，武漢市城市更新的統籌工作已明確劃歸“住房和城市更新局”，但如“一書兩證”的發放、土地調規等工作，仍需由更名後的“自然資源和城鄉建設局”參與完成。

武漢市自然資源和城鄉建設局官網信息也顯示，該局負責建立健全國土空間規劃體系以及規劃實施監測、評估和預警體系。包括區域規劃及其他涉及空間佈局的專項規劃；統籌傳統村落保護工作；配合開展歷史文化名鎮、名村保護相關工作，指導歷史文化風貌街區、名鎮、名村規劃編制工作等。

一名城市更新領域專家對記者介紹說，各地住建部門和自然資源部門應加強協同，共同參與城市更新規劃工作。前期試點工作中，前者多負責工作整體統籌和項目庫的謀劃，後者則是站在國土空間規劃的層面，提供規劃管理方面的支持。

《支持城市更新的規劃與土地政策指引（2023版）》已提出將城市更新要求融入國土空間規劃體系。根據該指引，各地要針對城市更新特點改進國土空間規劃方法，完善城市更新支撐保障的政策工具，積極探索適應城市更新特點的、差異化的規劃和土地政策，如優化規劃管控工具、豐富土地配置方式、細化土地使用年限和年期、實施差別化稅費計收、優化地價計收規則、保障主體權益等。

“此外，我們還鼓勵在城市更新的實施落地階段要做好經濟性分析，以保障參與主體微利可持續，激發市場主體的參與意願。”前述專家說。

除了湖北多個地市，深圳早於上一輪“舊改”時就將“城市更新”寫入機構名稱。但記者注意到，與武漢等地不同的是，在深圳市的城市更新和土地整備局是市政府工作部門，爲副局級，由市規劃和自然資源局統一領導和管理。同時，各行政區在此前“城市更新辦”基礎上設立區城市更新局，指導協調本區內城市更新單元範圍劃定、規劃編制等工作。

比如，在“十二五”期間，城市更新土地供應面積佔深圳市土地供應面積三分之一的龍崗區，該區城市更新局於2016年底設立。時任龍崗區區長戴斌表示，區城市更新局正式掛牌後，市裡將把更多的審批職權下放到區一級，將進一步提升工作效能，推動龍崗區城市更新工作進入嶄新階段。

另有一些城市選擇在機構改革中設立新的政府機構，專項統籌城市更新工作。

比如，“長沙市城市人居環境局”是當地2019年新成立的市政府工作部門。官方信息顯示，該局負責研究擬定城市人居環境（包括歷史文化名城保護、近現代建築<歷史建築>保護，城區範圍內歷史街區改造、棚戶區改造、城中村改造、危舊房改造、老舊小區改造和建築微改造、城市房屋徵收補償等）相關的政策文件，分配劃撥相關專項資金，統籌具體項目等。

長沙是住建部2021年公示的21個“第一批城市更新試點”地區之一。自今年起，中央財政支持部分城市實施城市更新行動。根據財政部官網信息，武漢等15城入圍2024年財政部支持的試點名單。

“湖北的動作比較快，其他地方機構改革也在推進。我覺得機構改革應該因地制宜，不同城市主體的城市化發展階段不同，經濟社會發展水平不一樣，機構設置也會不同。哪些地方會跟進，還不好說。”一名地方住建系統人士對記者表示，該受訪人士所在城市同樣爲本輪財政部支持推進城市更新工作的試點城市。

該地方住建系統人士還表示，住建部主要負責對地方城市更新工作進行業務指導。至於地方有關機關和人員配置，不需要徵求住建部意見。

範嗣斌也認爲，城市更新工作涉及政府部門繁多，不同城市的統籌方式有所差異，需要尊重地區間差異。

“不少城市，都由市委市政府領導，或政府主管規劃和城建工作的領導，牽頭成立城更新工作領導小組，統籌協調住建、規自、發改、財政等多部門，統一研究出臺規劃、土地、建設、財稅、金融、運營等方面的實施細則和配套支持政策。”範嗣斌近期調研發現，許多調研城市裡，有關部門間的協調和配合工作已經做得較好。但如何通過政府投資，撬動更多社會資本進入城市更新領域，仍待進一步解決。