海納百川》降低門檻 修憲將成政爭工具（劉性仁）

民進黨憲政改革小組21日開會討論，確立憲改六大方向，包括廢考監、在立法院設立獨立行使職權的國家人權委員會與國家審計委員會；將選舉權與被選舉權下修到18歲等，下週三（27日）召開中執會討論。（民進黨中央黨部提供）

亙古不變的真理是拚經濟、拚民生得永生，拚政治、拚憲改、拚意識形態只會讓社會更加分裂，朝野對立空轉內耗，非但會影響臺灣政治社會的安定，更無助於臺灣的經濟發展與防疫工作。

當家的民進黨，中執會於2021年3月3日通過成立憲政改革小組，以凝聚黨版憲改草案爲目標，並在3月31日召開第一次全體大會，會中將憲政改革小組分爲三個組別召開會議，包括中央政府組織組、國會職權組、人權與基本國策組。中央政府組織組由姚嘉文前主席擔任召集人，國會職權組由柯建銘中常委擔任召集人，人權與基本國策組由鄭文燦中常委擔任召集人。

三個小組分別就立法院現有提案版本爲內容，從3至5月召開會議，5至8月因疫情爆發因素停開，8月底恢復開會，並於10月13日召開第二次大會，日前民進黨憲政改革小組召開第三次全體大會，確立最終憲改草案版本內容，將於近期提交中執會確認，應當也會順利通過。

民進黨憲改小組發言人林飛帆表示，針對憲改達成將選舉權與被選舉權下修到18歲；縮短新卸任總統交接期間，縮減看守期；降低修憲門檻等6大方向。林飛帆並表示這次改革是爲了民主深化與迴應社會期待，由於修憲門檻很高，必須要朝野合作，所以此次修憲是提出社會具有共識的條文內容，未來民進黨會持續聽取社會意見，更必須與各位專家學者並肩作戰，讓臺灣的憲政改革持續下去。

這六大方向有些朝野有共識，但有些爭議確實相當的大，雖無涉於統獨與主權方面的變動，但卻嚴重挑戰中華民國憲政秩序，不只是全面摧毀，也難保不會影響到美中臺關係，美、日等國對於臺灣執政黨帶頭拚政治搞修憲，又會是什麼樣的看法？大陸當局又會如何解讀，都值得深究探討。

首先，想不明白的是擁有執政權的民進黨，自己毀了目前具有高度酬庸的考、監兩院，而交由行政取代考試，立法取代監察，試問臺灣民衆對行政院與立法院的效率及品質放心嗎？破壞現行憲政架構，交到一個能力有限、效率不高的行政院和立法院，事務只會變成更加複雜紊亂，職務分工將會面臨很大的動盪期，不只相關組織法要修，更多配套的法律也必須限期修改，可以預料朝野又將掀起一場空轉對立衝突的戲碼。

其次，這六大憲改方向，將選舉權與被選舉權下修到18歲以及縮短新舊任總統交接期間，縮減看守期，這應當是爭議最少者；於立法院設立獨立行使職權的國家人權委員會與國家審計委員會，這與總統府處理的人權事務是否有疊牀架屋之嫌？這問題需要仔細研議。

然而，降低修憲門檻及廢掉考監兩院，實屬朝野爭議性較大者。憲法具有安定性，降低修憲門檻只會讓修憲成爲政黨勝利之戰利品，變成政爭的工具，當初修憲門檻的提高，實則因李登輝執政的12年中，憲法頻繁修改了6次，頻繁的修憲次數直接影響憲政與法律秩序的穩定性。事實上美國憲法修正案，國會兩院要有2/3議員贊成或者全國2/3個州議會請求，纔可以提出修正案，並且最後仍需經過全國3/4州議會或修憲會議批准，憲法修正案纔算通過，其難度更勝於臺灣，也不會因爲門檻高而與社會脫節。因此修憲門檻比一般法律高本來就是理所當然的。若以英國例子來看，雖然其憲法由制定法、判例、政治慣例和社會共識構成，其修改也由國會依一般法律修改程序爲之，但英國實際上憲法穩定性相當高，也沒有頻繁修憲。日本憲法修改程序包括由國會提出修憲案，再交由國民投票通過。至於修憲案部分，必須先獲得參衆兩院各2/3以上的議員通過纔算過關，接下來由人民公投時，有效投票總數中過半數贊成，修憲草案才獲得正式認可。無論美、英、日都沒有輕率修憲，況且臺灣朝野此時要共同修憲，以目前轉型正義的爭議下，朝野豈有共識互信呢？民粹盛行的臺灣更不是修憲的好時機。

廢掉考、監兩院更是危險，這些單位的公務員該如何安排？監察院及考試院是否該廢除在學界始終有不同看法。有學者建議廢院、但不廢權，可另組獨立機關處理相關事務；也有學者認爲監察院可不廢，但轉型爲調查重大事件的非問責性機關，調查報告必須能受各界檢視與挑戰。客觀的是，將考試院併入行政院，雖能達成精簡組織的目標，卻未必能保障公務人員的權益和行政中立，反而會降低國家考試的公信力。我們要確保監察與考試權獨立，避免立法、行政權力過度擴張，否則當行政與立法本身出現怠惰或問題時，所影響的層面實在太大。

最大的危害在於濫用私人、太多的黑官與不適任和酬庸者，畢竟國家考試有中立性，若無法維持國家用人中立，只會助長執政者濫用私人，譭棄文官制度與憲政架構。從過去的民調來看，支持與反對廢除考監兩院幾乎是各半，廢考監並非同一件事，不能相提並論。廢考監尚未成爲臺灣社會的共識。此外，臺灣民衆對立法院整體工作表現始終是不滿意多於滿意，顯見立法院本身在砍別人前也要檢討自己。

總之，民進黨憲改六方向可議的空間很大，綠營想要透過修憲產生臺灣獨立與自主的目標，非但沒有考量臺灣的政治困境及朝野互信基礎薄弱，貿然降低修憲門檻，爲修憲而修憲，甚至廢考監兩院，很可能日後各種修憲提案就會紛紛出籠，民粹主義將危害憲法的穩定及憲政秩序，更對臺灣人民可能造成損害。此刻應當是拚經濟與民生，重視防疫而非在民粹氾濫之際反而助長對立與仇恨之風氣。（作者爲中國文化大學國發大陸所副教授）

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