官派水利會 四不像怪物

臺灣的農田水利組織，從日據時代的「公共埤池組合」或「水利組合」，光復後的「農田水利協會」，以迄目前的「農田水利會」，均是採自治團體或公法人型態，並且是混雜私權與公權力執行的色彩。現行《農田水利會組織通則》第1條規定，農田水利會以秉承政府推行農田水利事業爲宗旨，爲公法人，即是反映出這樣的歷史脈絡。

司法院大法官釋字第518號及第628號等解釋亦指出，農田水利會系秉承國家推行農田水利事業之公法人，法律性質與地方自治團體相當，在法律授權範圍內，享有自治之權限。團體內部意見之形成，依憲法之民主原則，不僅應遵守多數決之原則，如果涉及限制人民權利，所形成的內部規範也須符合比例原則及正當程序等要求。

依行政院通過的修正草案3個條文，主要是第40條停止辦理會長及會務委員選舉，以及第23條會長及各級專任職員準用《行政中立法》。依農委會規畫，針對農田水利會改制升格爲公務機關，同時將該會農田水利處升格成立農村及農田水利署及6個分署，並將各農田水利會納入該署，共同辦理全國農田水利事務。如此一來，農田水利會的法律性質，將從地方社團法人丕變爲一般公務機關，在中央權力直接介入接管的情況下，農田水利會不但喪失自主運作的權能，同時會員權利也遭剝奪，根本已經悖離司法院大法官揭櫫的法人自治原則，侵害人民權利，有違憲之虞！

其次，從近年來政府再造的趨勢來看，針對科層式官僚機關造成效率不彰、權責不明等弊病，多采取組織與人事鬆綁進行改革。其中之一就是機關法人化，例如我國、日本、英國、法國、南韓等國的行政法人。如今民進黨對農田水利會的改革竟是將其由公法人改製爲公務機關，同時還疊牀架屋成立農田水利署的體系組織，這樣的「法人機關化」，根本就與改革潮流背道而馳。

更嚴重的是，粗糙修法可能帶來的適法性問題。政府雖宣稱此次修法，農田水利會改製爲公務機關，但在《組織通則》第1條賦予農田水利會公法人地位規定未修正的情形下，未來農田水利會卻極可能成爲既不是行政機關，亦非社團法人、行政法人的四不像怪物。而且未來會長及專任職員皆由官派，本身就已是公務人員，必須遵守《行政中立法》的規定，修正草案卻又明定「準用」，不僅多餘，也造成適用法規的疑義。

此次修法如果只是消滅水利會公法人地位，趕着「殺人」，「後事」卻草草了事，只怕未見農田水利會「升格」改制的喜稅，全民卻要承擔其「昇天」後的苦果！

（作者爲國家政策研究基金會司法及法制組召集人）