告別金主：英國脫歐後的加勒比海小國
脫歐的連鎖效應，到底意味着什麼樣的變局？ 圖／路透社
當全世界鎂光燈都聚焦脫歐對在英國自身衝擊的討論時，加勒比海前英屬小國憂心忡忡的程度，絕對不亞於遙遠大洋彼岸英國與歐陸上的人們。對這些依賴前殖民母國對外政策甚深的國家，脫歐的連鎖效應，到底意味着什麼樣的變局？
與非洲及亞洲等去殖民化喊得震天嘎力的前殖民地國家不同，加勒比海這個大英國協國家最密集的地方，在獨立後仍舊充滿濃厚殖民色彩。島國聖露西亞的首都卡斯翠，米字旗高掛的「英國高級專員公署」（英國在國協國家的大使館）座落於中央政府大樓區，與島國政府合署辦公。其距離之近，道盡了這個國家與英國之間的「特殊國與國」關係。
包括聖露西亞在內的十二個加勒比海英語系國家，由於多是小如滄海一粟的島嶼，或是座落大陸邊陲的小國。普遍都面臨到自然資源因面積狹小而稀缺，連帶使得經濟發展脆弱與遲緩，在獨立之後成爲難以自立的關鍵問題。在與周邊國家缺乏連動下，加勒比海小島只能與遠在大西洋彼岸的宗主國英國持續保持高度不對等的依賴關係，透過幫「大英帝國」的全球霸權角色擡轎，給予英國政治支持，以換取維持生存所需的利益。
具體來說，就是換取貿易優惠與國際援助。
2009年大英國協會議英女王伊莉莎白二世訪加勒比海的千里達及託巴哥（Republic of Trinidad and Tobago）。 圖／歐新社
▎歐盟援助：承擔殖民遺緒
歐盟是世界上最大的多邊援助機構，比世界銀行集團（World Bank）的援助預算還多。歐盟在全世界的多邊援助額度裡，就佔了36%的總額，其重要性不言可諭。若再加上歐洲各國獨自的雙邊援助，則總額度超過全世界援助額度的一半。早在1975年，加勒比海英語系國家就透過非洲、加勒比海與太平洋國家集團（非加太集團），與當時的歐洲共同體（EEC；歐盟的前身）在多邊協商下籤訂的洛梅協定（Lomé Convention），被整合進了歐洲的援助架構裡。30年來，歐盟的援外製度日漸完善，透過英國跟歐洲統合的進程，亦把加勒比海與歐盟的援助與貿易，拉到更優惠的層級。
2008年起，歐盟與加勒比海共同體15國（Caribbean Community, CARICOM，由十二個英語系小國加上法語系海地、荷語系蘇利南兩國，以及英國海外領地蒙哲臘所組成）更進一步簽訂了經濟合作協議。這份經濟合作協議本質上就是自由貿易區。基於這項協議，歐盟在給予加勒比海共同體15國優於WTO標準的市場開放程度，允許多樣加勒比海商品可以享有零關稅零配額出口至歐盟區的優惠。
然而，相較於一般的自由貿易區，這項協議給出更多貿易之外的承諾。歐盟以爲了消弭加勒比海貿易障礙爲名義，在協議裡亦給予加勒比海共同體各國財務上的支援。這個援助款項是屬於歐洲發展基金（European Development Fund）的一部分，透過歐洲執委會（European Commission）下的援外合作辦公室，提供給加共體各國協助改善教育、基礎建設、交通與公共衛生，並發展資通訊、農漁業跟服務業等產業。
以聖露西亞爲例，因爲歐盟的援助，使得全國百餘箇中小學校園裡有一半以上，在既有的陋校舍之外，蓋起了設備齊全，配有空調的電腦教室（某遙遠東方島國捐的電腦教室就沒有包含冷氣，由此可見歐盟財力之雄厚）。今年六月啓用的「Owen King EU 巨型醫院」，更是歐盟在這區區十五萬人口的島國裡，投入超過四千萬歐元的鉅額健康照護援助中的其中一環而已。單單2014年，在加勒比海總人口不到420萬的12個英語系國家，歐盟就給出了1億3千3百萬歐元的援助發展預算。
加勒比海共同體15國（CARICOM）由十二個英語系小國加上法語系海地、西語系多明尼加與荷語系蘇利南三國組成。圖／Europa.eu 圖／Europa.eu
由於歐盟的多邊性質，歐盟援外經費的來源亦是由歐盟各會員國提供彙集而成得。作爲老牌殖民國，過去曾殖民全世界超過一半面積土地的英國，每年提供的預算大約佔了歐盟援外總額的10至15%，在歐盟各國裡排名第三位（僅次於德法）。雖然英國只提供了歐盟不到兩成的援外預算，但只要英國留在歐盟裡的一天，其就有權力對所有歐盟旗下的多邊援助計劃發表意見，併發揮影響力調整整體預算的分配與排序。更重要的是，由於英國本身是歐盟會員國裡少數在歐盟多邊框架外，擁有自己獨立且龐大的援外機構，並執行着多項鉅額雙邊援助計劃的國家，其援助歷史之深厚，觸及的前海外殖民地之多，預算之高，在援助工作的執行上也累積了大多數歐洲國家難以企及的經驗；這使得在歐盟的援外工作裡，英國的意見對於任何援助計劃的實行上有不低的徵詢份量，讓其透過這個多邊框架，放大了影響力。
然而，和歐盟該年度153億的援外預算總額相比，上述花在前英屬加勒比海小國的錢實在是九牛一毛。事實上加勒比海對歐盟大部分國家的重要性，遠小於前者對歐盟的依賴。其與加勒比海間的援助承諾，主要還是基於歐盟承擔各會員國過去的殖民遺緒，透過其作爲前殖民者的一個集體代表，對過去在非洲、加勒比海與太平洋的前殖民地負起道義責任進行援助發展承諾的框架下，分出去的小小一杯羹。
加勒比海小國基本上就是靠着英國，作爲歐盟裡的代理人爭取利益。一旦脫歐，英國在歐盟援外預算決策影響力全面消失。少了英國的歐盟，這些島國在裡面根本就是沒人認識的Nobody，沒有任何一個歐盟國家有所謂的「前殖民者的責任與道義」需要去關照他們。這也是加勒比海各國倍感憂慮的地方——脫歐意味着加勒比海島國失去了在歐盟裡真正與他們有過連帶關係，可以爲他們發揮影響力的重要遊說對象。甚至也意味着他們要重新建立影響歐盟決策的方式，從頭開始組織對歐盟的遊說策略。
在英國決定脫歐的此刻，加勒比海共同體當前最緊張的，乃是即將於2018年五年期限屆滿，準備修約的與歐盟的經濟合作協議。在不透過英國協助的情況下，共同體內的英語系國家必須硬着頭皮自立自強、以極不對稱的外交力量，與歐盟協商接下來協議內容。力阻任何重大的改變，確保歐盟在貿易優惠與援助兩者的承諾不變。
這並不簡單，因爲唯一可以持續維繫加勒比海與歐洲實質關係的該協議，在英國脫歐後將對歐盟不再存有價值。由於加勒比海大多數受惠於該協議的出口商品大多銷往英國，鮮少銷往歐陸，少了英國的歐盟，與加勒比海的貿易量幾乎微不足道，歐盟也就更沒有透過該協議承諾協助發展的誘因。雖然在可預見的未來，歐盟不太可能會全然漠視加勒比海的發展需求。但是這塊本來就在援助發展工作裡被排到邊緣位置，重要性、商機與發展潛力遠不如薩哈拉沙漠以南非洲或東南亞的區域，未來想透過外交關係去影響歐盟援外資源分配，將會難上加難。
英國擁有自己獨立且龐大的援外機構，其援助歷史之深厚，觸及的前海外殖民地之多，在援助工作的執行上也累積了大多數歐洲國家難以企及的經驗。 圖／DFID-UK Department for International Development
歐盟是世界上最大的多邊援助機構，在全世界的多邊援助額度裡，就佔了36%的總額。 圖／DFID-UK Department for International Development
圖／DFID-UK Department for International Development
▎山窮水盡，崩盤的金主國
不過，和在歐盟裡失去了強而有力的發聲者相比，小國更擔心的，是另一個大金主英國的經濟崩盤。英國透過多邊（如歐盟）或是雙邊援外架構給出的援助，總額遠高過歐洲任何一個國家。在無災無難的加勒比海英語系國家，除去歐盟外，只有英國會給予鉅額且長期的援助。英國首相卡麥隆甚至纔在2015年9月，宣佈在未來陸續投入高達三億英鎊於加勒比海國家，用以改善基礎建設，提供該區域經濟與貿易量成長的驅力，以及對氣候變遷的調適。
早在去年蘇格蘭獨立公投鬧的沸沸揚揚之際，前英屬加勒比海就開始議論：少了蘇格蘭的英國，會不會從一個世界強權淪爲別腳的中等區域強國，因爲財政的困難調整外交政策，而影響過去鉅額援助的永續性。經濟崩盤的衝擊，亦會體現在雙邊貿易上。脫離歐洲關稅同盟的英國，在面臨從頭與貿易伙伴簽訂雙邊或多邊的貿易協定時，勢必會重新協商內容。這意味着英國可能會利用這個機會，衡量脫歐後其經貿上有限的能力，降低給予加勒比海的貿易優惠。種種臆測，在脫歐後英鎊大跌，以及可預期的愛爾蘭統一與蘇格蘭獨立浪潮再起之際，在焦慮中日益真實。
英國援外質疑論者對援外政策日益尖銳的批評，也可能成爲脫歐後前英屬加勒比海好日子不再的原因。當談到在不需要花錢的地方浪費時，人們總會將矛頭對着加勒比海的小兄弟們——在這些無災無難，人均早已是中等收入國家水準，卻還把要錢當作理所當然的地方，英國花上大把鈔票讓利，只是在拖累財政之餘，順道養成小國不思進取的依賴性格而已。
另一方面，加勒比海國家在援助關係中，一直存在着被虧欠的心理。好比2014年，加勒比海共同體突然聘請律師分別控告英國、法國與荷蘭政府兩百年來在這片海域的殖民與蓄奴迫害，主張這些國家必須賠償當初奴隸貿易的所得，來補償過去的殖民傷害。以對英國政府的控訴爲例，加共體主張的賠償金額高達兩千億英鎊。這起事件最後雖然不了了之，但是這種讓人莞爾的翻舊帳，卻也在在凸顯出，對前英屬加勒比海的援助計劃，已經逐漸變質爲讓小國缺乏積極動機建構主體性的依賴性發展模式。小國過去死死抱住的那番殖民母國應當負起照顧前殖民責任的「道德義務論」，於英國不再風光時，走入山窮水盡的一天。
2014年，加勒比海共同體突然聘請律師分別控告英國兩百年來在這片海域的殖民與蓄奴迫害，主張這些國家必須賠償當初奴隸貿易的所得，來補償過去的殖民傷害。 圖／路透社
少了英國的歐盟，這些島國在裡面根本就是沒人認識的Nobody，沒有任何一個歐盟國家有所謂的「前殖民者的責任與道義」需要去關照他們。圖爲在貝里斯訪問的哈利王子。 圖／路透社
當談到在不需要花錢的地方浪費時，人們總會將矛頭對着加勒比海的小兄弟們。查爾斯王子 牙買加 Bob Marley 博物館 圖／路透社
▎拋棄行乞外交，俐落道別大英帝國
現實總是慘忍的。隨着近年全球援助預算緊縮，蘇獨前年公投，直至今日英國脫歐的局勢變遷，加勒比海應該去認真思考的，是應不應該調整發展策略，不要再花那麼多精力對大洋彼岸的英歐做「行乞式」的外交，調整重心，重新發展和其他國際行動者的關係。
長久以來在環加勒比海區域，殖民歷史致使如今各國的不同官方語言，並深遠地影響着區域內因語言差異而壁壘分明的國家集團，從文化與政治上，切開了區域內各國的商貿關係。最明顯的例子，即是座落在中美洲陸橋上，緊鄰瓜地馬拉與墨西哥的英語國家貝里斯（Belize）。因爲過去英國殖民下的語言習慣，加上與講西班牙語的鄰國延續自殖民時期以來的領土爭議（瓜地馬拉直到1990年代初，才放棄對貝里斯的主權聲張)以及邊界衝突。使得貝里斯反而跟海洋另一端的東加勒比海各國，有着遠比鄰國緊密的合作關係與認同。這樣的問題在南美大陸上東北一隅的英語系小國蓋亞那（Guyana）也存在。這些國家以及牙買加、還有東加勒比海島國，寧可持續把爭取援助與貿易需求的精力放在遙遠的殖民母國，以及透過英國去影響的歐盟，也很少主動促進跟中南美大陸上各國的關係。
統合是雙向的，中南美有興趣藉此契機將勢力深入加勒比海的國家，早已不在少數。大英帝國跟歐盟的影響力在中南美區域快速退出，已逐漸鬆動的加勒比海地緣政治結構勢必會因此加速重組。以墨西哥爲例，在2015年與聖露西亞雙邊關係十週年的茶會上，該國亦揭示了其外交戰略將從過去偏重縱向對北美與中美陸橋各國，轉變爲橫向加深與加勒比海的關係；並從過去的西語國家爲區域經貿統合對象，擴及這片海域上的英語國家。其餘如委內瑞拉近年來的醫療援助拉攏，亦帶有這份強化對加勒比海英語系國家關係的企圖。
也許，跟大英帝國的餘暉說再見，主動找尋替代早已地動山搖的舊世界關係，發展與鄰近拉丁美洲大陸更緊密的區域整合，纔是加勒比海降低英國脫歐帶來的可預期衝擊的最佳解。講英語的小國們，你們準備好學西班牙語了嗎？
隨着近年全球援助預算緊縮，直至今日英國脫歐的局勢變遷，加勒比海應該去認真思考的，是應不應該調整發展策略，不要再花那麼多精力對大洋彼岸的英歐做「行乞式」的外交，重新發展和其他國際行動者的關係。圖爲諾丁丘嘉年華。 圖／路透社