甘犁：如何超越“福利依賴”，提高貧困人口自我發展的信心和意願？

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作者|羅江月、甘犁（西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心）

甘犁

貧困人口缺乏自主脫貧的信心、意願與能力，是世界上大多數國家面臨的反貧困治理難題之一。對於如何提升貧困人口的脫貧能力，已有大量專家學者的成果和案例對此展開論述，但對於如何提高貧困人口自我發展的信心和意願，相關研究仍然匱乏。在減貧政策實踐中，幫扶方式、幫扶力度的設計都會對貧困人口的心理產生影響，若缺乏一定前置條件或是幫扶過度，極易造成福利依賴。因此，構建激勵相容的減貧政策，既是完善減貧機制的技術性要求，也是持續有效解決貧困問題的核心所在。這已成爲當前中國決戰決勝脫貧攻堅偉大實踐的政策經驗之一，具有重要的實踐價值。

培育貧困人口內生動力的國際借鑑

自17世紀《伊麗莎白濟貧法》（Elizabethan Poor Law）頒佈以來，西方國家圍繞“窮人的責任”和“救助的正當性”進行了大量的探討。經過長期政策實踐、社會討論與學術研究，目前西方發達國家的主流做法是在福利制度中嵌入就業激勵機制，強調“工作福利”，即有勞動力的低收入人口必須進入就業市場，或接受相關機構安排的就業培訓和求職面試，以此作爲福利給予的必要條件。這套模式以較爲完善的個人信息系統爲基礎（例如個人所得稅徵管信息系統），包括家庭人口結構、勞動力就業狀態、收入信息等在內，都可在系統中查詢；而且低收入羣體也可以自願申請相應項目，政府通過困難補貼、減稅退稅等方式精準到達符合條件的家庭和個人。值得注意的是，此類模式目前也遭到不少批評，如過度強調工作激勵，忽略了對窮人生存和發展必須的基礎設施與公共服務投資。

對於一些發展中國家而言，貧困人口多集中於非正式經濟部門，且國家治理水平相對較低，難以直接複製西方發達國家的就業激勵模式。但針對貧困人口人力資本低、貧困代際傳遞普遍的現象，拉丁美洲國家於20世紀八九十年代啓動“有條件現金轉移支付”（CCT）項目，在培育貧困人口內生動力方面取得良好效果。世界銀行數據顯示，當前全世界至少有50多個發展中國家實施了“有條件現金轉移支付”項目。實施CCT項目的核心機制在於：爲貧困人口提供現金補貼的同時，設置有關兒童教育、醫療健康等方面的前置條件，從而激勵貧困人口培育人力資本、打破貧困代際傳遞。然而，由於部分國家的CCT項目覆蓋面過廣、超出財政可負擔水平，或是在項目設計上出現前置條件過於複雜、補貼梯度過於簡單等問題，近年來一些CCT項目也面臨激勵成效差或難以持續的危機。

中國實踐的現實探索

在當前的中國減貧話語體系中，貧困人口缺乏脫貧信心和意願的現象常常用“內生動力不足”來概括。雖然“內生動力”近幾年才成爲學界與新聞媒體上的熱詞，但從我國扶貧政策發展來看，自20世紀80年代初的“三西扶貧開發計劃”、90年代的“八七扶貧攻堅計劃”，到黨的十八大以來的脫貧攻堅，各個階段扶貧政策中都有關於外部幫扶和內生動力關係的闡述。只是在不同階段，政策文本對於“內在活力”“自力更生”“艱苦奮鬥”的主體指向和工作側重存在一些差異。在上世紀八十年代，國家財政水平較低、絕對貧困普遍存在，基於這樣的背景，我國對扶貧“內生動力”的論述主要針對的是貧困地區幹部，倡導貧困地區不等、不靠、不要中央的財政投入，運用當地資源，發動羣衆自力更生、艱苦奮鬥。隨着我國扶貧政策逐漸下沉，財政扶貧資金和社會各界投入增加，尤其是精準扶貧政策實施以來到戶幫扶的增加，使得資源約束對農戶脫貧的影響減少。與之相比，貧困人口內生動力不足的問題愈加凸顯。

這一問題既跟貧困人口的心理狀態、個體能力有關，也與文化觀念、生產生活條件和制度激勵存在一定聯繫。長期以來，中國政府在扶貧工作中都非常重視基礎設施建設、農村產業發展和勞動力輸出，以此來培養貧困人口自我發展的能力。此外，政府還通過加強基層治理、創新幫扶機制、推動移風易俗、加強宣傳教育等多種手段來破除貧困人口內生動力不足的障礙。這些舉措可概括爲以下五個方面：一是，通過改善基礎設施和公共服務，增加貧困人口的市場可及性，同時提升其教育和健康水平，改善農戶的人力資本；二是，開展產業扶貧和就業扶貧，充分發揮貧困人口閒置自然資本、人力資本和金融資本的作用，提高其持續增收能力；三是，派駐第一書記和扶貧工作隊，提高基層治理水平和能力，讓幫扶政策落到實處、增強效用；四是，在扶貧制度中融入“扶勤”機制，改變簡單給錢給物的幫扶方式，通過產業獎補、勞務補助、勞動增收獎勵等制度，將幫扶資源與貧困人口勞動投入聯繫起來，加強對貧困人口的行爲引導；五是，通過宣傳教育、典型示範、移風易俗等方式改變貧困人口的觀念，增強貧困人口脫貧信心。

政策體系構建下的中國經驗

爲什麼中國培育貧困人口內生動力的做法能夠持續發揮作用？從政策體系構建角度，我們至少可以梳理出以下經驗。

第一，打通從中央到貧困村、貧困戶“縱向到底”的政策傳導體系。這是培育貧困人口內生動力的制度保障，是中國脫貧攻堅戰取得勝利的基本前提。一些國外研究者發現，社區精英在扶貧中發揮了負向作用，或者未充分發揮好的影響。這是因爲一方面，發展/扶貧項目實施過程不透明，地方幹部和社區精英過度干預扶貧資源分配，扶貧項目資源漏出現象十分嚴重，降低了貧困人口參與項目的積極性與主人翁意識；另一方面，貧困人口受能力限制，即使有發展願望，也難以抓住機會增加家庭收入，常常出現“抱負失靈”。在我國以往的扶貧實踐中，也遭遇過此類問題。黨的十八大以後，藉助於第一書記、駐村工作隊，以及針對扶貧幹部和貧困人口的信息管理系統，政策精神、市場信息和幫扶資源能夠實現直通到戶，極大提高了信息的傳導速度和準確性，更大程度地發揮了扶貧資源的作用，進而增加了貧困人口的脫貧信心。

第二，打造政策“橫向到邊”的綜合性。如上所述，影響貧困人口發展動力的因素包括個人心理、自身能力和外部條件等，必須綜合各個領域的政策措施，共同發揮作用。在國務院扶貧開發領導小組這個跨部門的議事協調機構指引下，“自力更生、艱苦奮鬥”“培育內生動力”的要求融入不同階段扶貧工作的綱領性文件中，成爲職能部門制定扶貧專項政策的原則，針對貧困人口內生動力的各類致因可同時發揮作用。

第三，保持政策的開放性與動態性。這首先體現在中國政府對地方創新的鼓勵和對國際經驗的積極借鑑上。一些在激發貧困人口內生動力方面收效良好的模式，如扶貧車間、農民夜校、扶貧超市等主要由地方實踐發展而來，小額貸款、“借羊還羊”等模式則參考了孟加拉鄉村銀行以及國際小母牛組織的減貧經驗。其次，政策的開放性還體現在政府對各類意見的包容與建設性吸收上。中國的脫貧攻堅是持續性工程，在政策實施過程中，政策執行羣體、政策對象以及其他羣體的心理和行爲都可能發生變化，產生預期之外的後果。例如，扶貧幹部和貧困戶在脫貧責任上的不平衡，貧困戶和非貧困戶的福利差距拉大等現象，在一定程度阻礙了貧困人口主動脫貧的積極性。爲確保減貧目標順利實現，政府部門通過各種機制吸收人大代表、政協委員、專家學者以及社會各界的意見，及時研究扶貧實踐中出現的問題，並不斷補充、完善政策制度。正因如此，貧困人口內生動力不足的問題才能在脫貧攻堅中後期更得到中央重視，並催生了扶貧扶志行動。

第四，注重幫扶政策限度。黨的十八大以來，中國實施了精準到戶的扶貧行動，爲貧困農戶建檔立卡，將其列入各類專項政策的幫扶範圍。由此帶來的問題是，一些貧困戶爲繼續享受幫扶措施，自身努力增收的積極性有所削弱。爲減少這一現象，我國出臺多項政策明確了脫貧攻堅時間表，地方政府和基層組織也依據貧困戶的貧困深度和幫扶進度爲其制定了摘帽計劃。在脫貧攻堅時期，我國提出“嚴格執行現行扶貧標準，防止拔高標準”的要求，一些專項政策也加大了對扶貧政策限度的重視，如控制貧困人口醫療報銷的比例。這向貧困戶釋放了“幫扶政策有限度”的明確信號，避免其對幫扶政策產生錯誤的預期和依賴。

在脫貧攻堅取得勝利後，中國“三農”工作重心將發生歷史性轉移。黨的十九屆五中全會把“實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”作爲“十四五”時期我國經濟社會發展的一個目標，提出要建立農村低收入人口幫扶機制，健全防止返貧監測和幫扶機制，健全農村社會保障和救助制度。無論從當前易返貧致貧人羣的持續精準幫扶政策設計，還是未來低收入人口幫扶機制建設來看，培育貧困人口的內生動力仍是不可或缺的一環。在這一政策過渡期，如何從總體上延續現有制度並開拓創新，完善具有中國特色的激勵相容幫扶制度，將成爲一個新的歷史命題。

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