大陸「臺海內海說」之意涵與因應

（圖／本報檔案照）

6月13日中共中央軍委主席習近平簽署《軍隊非戰爭軍事行動綱要》；中國外交部發言人汪文斌宣稱中國對臺灣海峽享有主權、主權權利與管轄權，否認臺灣海峽是國際水域。此兩大政治動作對臺海情勢的影響備受各界關注，執政團隊應審慎應對。

第一、非戰爭軍事行動包含但不僅針對臺灣。若簡單將《綱要》與北京將發動武統連結，邏輯太過跳躍。從更宏觀的視角觀之，我們可將《綱要》理解爲中共中央「依法治軍」方針的具體措施之一，這是2012年中共十八大以來就持續推進的廣泛軍事立法工程。

《綱要》的出臺，可理解爲北京將非戰爭軍事行動準則進一步制度化，包含了中國大陸「黨政軍警民」協同執行對內「應急處突」，如：搶險救災和維穩；以及對外執行軍事、外交行動，如：人道援助、護航、撤僑和反恐維和等行動的法律依據。

第二、《綱要》搭配「臺海主權宣告」可能成爲習近平新時代對臺總體方略的一環，既有法律戰的效果，也暗示着未來臺海情勢會有更多與更細緻的「灰色地帶」衝突。在解放軍海軍走向遠海的方針下，北京將逐步透過海警和其他海上執法單位常態執法，落實「臺海內海化」主張。

北京將臺海內海化並非一朝一夕之舉。2012年黃巖島和釣魚臺事件後，2013年整並各海上執法單位成立中國海警；2015年正式將海軍「近海防禦」戰略調整爲「近海防禦、遠海護衛」，中國海軍活動擴大到西太平洋；2016年將民兵劃入中央軍委國防動員系統；2018年確定中央軍委直接領導武警，並將海警劃歸武警；2019年海軍戰略進一步調整爲「近海防禦、遠海防衛」，強調解放軍海軍在遠海常態活動；2021年初中國《海警法》明確了海警在「管轄海域」執法的職責，所謂「管轄海域」若按照中國官方主權的認知，自然也包括臺海。

從前述中國黨政軍警民整改脈絡可發現，過去10年間，海軍與武警的分工已漸成制度，未來中國在西太平洋的海洋戰略應是：海軍推進至第一島鏈至第二島鏈，海警負責近海執法或其他確保中國主權利益的行動。

這樣的作法對北京而言成本效益最高：

一、對主權爭議區域內的衝突形式作更細緻的界定，更好拿捏力度、控管風險。中國海警雖然是中央軍委直接領導，雖然國際間對於海警屬於「軍」或「警」身分觀點不一，但相較於解放軍，以「維權執法」爲名義的海警，在爭議海域執行任務較不容易升高衝突強度。

二、由武警所屬的海警在爭議海域執法，形同宣告該執法區域本就屬中國的行政管轄範圍，不存在領土主權爭議。中國在南海或東海都曾透過海上執法單位巡弋，主張爭議海域屬於中國管轄海域。日本也同樣堅持擴大海上保安廳在釣魚臺海域巡弋，由此可見海上執法單位在維護主權的重要意涵。

綜上可預期，未來北京在臺海的行動會有更多不同程度的「灰色衝突」。有鑑於此，今年3月我國海軍「海強操演」，海巡艦首次實行「平戰轉換」入列參演，實爲一大進展。

但反觀中國海警過去10年來在爭議海域的行動經驗，以及2018年即首次在西沙羣島組織海軍、海警和海上民兵的軍警民編隊等發展進度，臺灣海防能量還有極大加強空間。未來如何整合國軍、海洋委員會（尤其轄下海巡署）以及民間資源，以因應北京「臺海內海化戰略」下的各類行動，自是執政團隊的優先的課題。

（作者爲海基會前董事長）