成品油消費稅怎麼合理徵收

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文/張靜，中國石化經濟技術研究院，當代石油石化 自1994年成品油消費稅開徵以來，一直在引導企業和居民節約利用石油資源、減少大氣污染物排放方面發揮着重要作用，但當前成品油消費稅徵管中偷稅漏稅問題比較突出且屢禁不絕，嚴重影響了成品油市場的健康發展。十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中在加快消費稅改革方面做出重要部署，提出要“調整消費稅徵收範圍、環節、稅率”。2019年國務院印發的《實施更大規模減稅降費後調整中央與地方收入劃分改革推進方案（國發〔2019〕21 號）》中提出：“按照健全地方稅體系改革要求，在徵管可控的前提下，將部分在生產（進口）環節徵收的現行消費稅品目逐步後移至批發或零售環節徵收。”2020年5月中共中央、國務院印發的《關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中也提出“研究將部分品目消費稅徵收環節後移”。可見未來消費稅制度改革方向之一就是從主要在生產環節徵收轉爲在流通環節徵收。爲此，本文就成品油消費稅在不同環節徵收的利弊進行了全面分析，並提出了相關改革建議。 1 改變成品油消費稅徵收環節的利弊分析 1.1當前在出廠環節徵稅的利弊分析 在出廠環節徵稅，即維持現狀仍在生產環節（含進口）徵收，僅根據需要做適當政策微調。配套政策包括修訂完善成品油消費稅稅目及註釋，利用技術手段完善煉廠液體產品出廠統計及安裝加油站稅控管理系統等。 1）出廠環節徵收消費稅的好處 從出廠環節徵收的好處是稅源數量可控，徵稅成本相對較低。國內目前擁有近 200 家煉廠，其中，國有企業成品油的產量佔了七成多（近年來呈下降趨勢），其規範守法經營保證了一定的徵收率，納稅人和稅源相對集中降低了徵收成本。 2）出廠環節徵收的弊端 一是逃漏稅款數額巨大且屢禁不絕。稅務機關在消費稅徵管過程中，發現一些不法分子採取製造調和油、非標油及走私進口油品等方式偷稅漏稅，嚴重衝擊成品油市場。據國務院發展研究中心《調查研究報告摘要》測算，2012–2017年，成品油應收稅額與實收稅額之間差值由 255 億元增至 1 664 億元。儘管 2013 年初國稅總局曾頒佈消費稅新政——對液體石油產品統一徵收消費稅，試圖堵住逃稅漏洞，但由於種種原因，政策實施執行效果不佳。以貴州省爲例，2019年開展了針對成品油企業涉嫌虛開發票、變票逃避繳納稅款等案件的檢查，共挽回國家稅收損失130餘億元。但僅通過稅收稽查難以形成長效機制。 二是稅目模糊不清給企業帶來的稅收風險日益加大。對依法納稅的企業來說，一方面某些違法企業偷逃稅行爲嚴重擾亂成品油市場的正常經營秩序，導致愈加嚴重的不公平競爭；另一方面多個稅收政策疊加且不協調給企業帶來的稅收風險加大。主要體現在：①對於政策條文，稅企之間、不同稅務機關之間的解讀不一致；②液體非標化工產品是否應稅議而未決；③稅目註釋模糊，引發“變名變票”等逃漏稅行爲；④對“油化”雙用途產品的監管規定實際操作執行難度較大等。 三是佔壓企業資金，稅上加稅。消費稅在生產環節繳納，使得生產企業必須墊付消費稅款，佔用了煉油企業的流動資金，對企業效益造成負面影響；同時，價內消費稅作爲增值稅及城建稅和教育費附加費稅基，造成企業重複納稅，有悖於稅收公平。 四是削弱了對消費者行爲的調節功能。成品油消費稅在生產環節價內徵收使消費者只感覺到產品價格的高低，卻不瞭解成品油價格的真正構成，難以對國家通過稅收調節成品油消費的意圖形成真正認識，減弱了消費稅對合理調節消費行爲、正確引導消費需求的作用。 1.2 前移徵收環節至原油端的利弊分析 前移徵收環節至原油端，即在原油進廠環節按照原油加工量徵收消費稅。對於生產化工產品或固氣體產品用的原油，由企業承擔舉證責任，實施免稅或先徵後退。 1）原油端徵收的好處 一是正規渠道出廠銷售的成品油，都已包含了消費稅，短時看消費稅增收效果明顯。二是通過監控原油產量與進口量就可以匡算稅收，稅收徵管較爲容易。 2）原油端徵收的弊端 一是原油端徵收稅率難以公平精準確定，而且“以票控稅”本質沒有改變。如將現行消費稅平移至原油端徵收，勢必要覈算煉廠加工量與收率。然而不同類型煉廠產品結構和收率不同，且每個煉廠加工量和收率不是一成不變的，是可以根據市場和生產經營實際需求及時調整的，這就導致徵稅率難以公平精準確定。目前國有煉廠成品油收率（約 60%）高於民營煉廠（名義上爲30% ~ 40%），按此方法繳稅，國有煉廠繳稅額將高於民營煉廠，造成不公平競爭。同時，與目前在生產端徵收相比，“以票控稅”的本質沒有改變，實際操作中仍有稅收漏洞：如虛報化工產品收率、虛開化工產品票、原油變票爲燃料油等。 二是打擊化工產業，不利於“油化一體”轉型發展。對於下游的化工企業來說，對原油徵收消費稅無疑增加了成本，導致國產化工品稅負高於進口品稅負，下游廠商完全可以採取進口替代的方式擠壓國內化工原料的市場空間。即使對化工用原油採取先徵後退或免稅監管的方式，仍變相提升了管理成本，而且由於產品標準不清晰導致的部分煉廠“合理避稅”的情況沒有根本改變。在當前市場競爭日趨加劇的大環境下，此舉將打擊下游化工產業，不符合當今“油化一體”的煉化產業發展趨勢。 三是走私油品及“變名”油品或將興起，造成新的偷逃稅漏洞。如果對原油徵收消費稅，取代成品油端徵收消費稅的話，勢必造成國內煉油加工成本提升，進口成品油將更具價格優勢，在利益驅使下，走私油品很可能猖獗擡頭，對國內市場造成衝擊，打擊國內煉油產業。此外，爲了避稅，以進口石腦油、燃料油、輕循環油、稀釋瀝青等名義加工成品油的方式勢必捲土重來，成爲新的加工鏈條擾亂市場秩序；如果對原油和成品油雙重徵收消費稅，將大大提高國內成品油成本，降低國內成品油出口競爭力。 四是消費稅徵收將更爲複雜更加難於監管。石油石化工業產業鏈條長，產品種類豐富，消費稅越在前端（原油端）徵收，後續需要配合監管的環節越多，需要監管的產品品類也越多，無疑給稅收徵管帶來更大困難。從國際上看，儘管俄羅斯、印度等國對原油徵收了消費稅，但是他們同時對消費端的成品油也徵收了消費稅而非稅收平移，徵稅過程更加複雜。 五是不符合消費稅的稅收法理。消費稅的目的在於寓禁於征，將消費稅徵收範圍由成品油改變爲原油，這與政策抑制燃料消費、強化節能環保意識的初衷不符。 1.3後移徵收環節至終端消費環節的利弊分析 後移徵收環節至終端消費環節，即對於零售份額佔比較大的汽柴油產品，在加油站徵收消費稅，其他產品仍在生產環節徵收。配套措施包括： 更新完善加油站稅控系統，在部分地區試點的基礎上，在全國所有加油站安裝加油站數據信息實時採集系統，通過“液位網關”把住油罐進口關，通過“數據網關”把住加油機的出口關，實時採集加油站購、銷數據，從而實現對加油站購銷情況的有效監管。在當前數字化浪潮下，通過互聯網、大數據、雲計算等多項信息技術的融合應用，建設智能化、全覆蓋的數字監管系統是切實可行的，不僅順應我國消費稅改革趨勢，而且將極大地提升我國稅源監控、稅收徵管等財稅綜合治理能力。 1）終端環節徵收的好處 一是減少組分油逃稅的可能，提高汽柴油整體徵稅率。隨着技術進步，非成品油生產企業和貿易商向社會提供的成品油的組分越來越多，如近年來 LPG 深加工企業生產能力和產量增長迅速，已經成爲主要調和油組分來源；以混合芳烴、輕循環油名義進口的未納消費稅的產品90%以上用於調和汽柴油；此外，還有大量以石腦油或燃料油等名義出廠實際進入成品油流通領域的油品。成品油終端徵收可有效遏制組分油偷稅漏稅，同時促進汽柴油整體徵稅率提高。 二是稅目清晰明確，徵管簡化易操作。終端環節徵稅需要重點監管的銷售渠道主要有2種。 一種是加油站銷售。汽柴油標準較爲明確，對稅務人員來說徵稅範圍容易判斷，稅管操作相對簡單。另一種是直銷渠道。由於大客戶數量有限，通過查詢企業銷售臺賬、增值稅發票管理新系統等可以實現有效監管。重點是防堵非法自建罐、流動加油車類的黑加油點，需要稅務部門聯合公安稽查等部門共同管理整治此類違法行爲。 三是有利於促進煉廠環節的公平競爭。成品油價格中原油成本佔最主要部分，而不同煉廠之間的完全加工費用差別不大，如果將煉廠環節徵稅後移至銷售環節，那麼按成本加成法計算國有煉廠出廠價格與地方煉廠差別不大，不會出現當前成品油市場上不同煉廠之間同類產品高達2 000元/噸的價差。因此終端徵收有利於規範煉廠之間的公平競爭，同時促進煉油產業的健康發展。 四是減少佔壓生產企業資金。2009年成品油價稅改革實行以來，由於大幅提高了消費稅額，消費稅已成爲煉油企業稅費支出中最重要部分，佔到企業每年應交稅費的一半左右。如果由價內稅改爲價外徵收，將使煉廠的現金流將得到很大釋放，有利於生產企業的資金週轉。 五是有利於消費者培養節油意識，迴歸消費稅寓禁於征的本意。改徵收環節到終端後，在發票開具中將價格與稅收分別予以列明，可以使消費者更直觀地感受到消費稅的調節導向與約束作用，強化節能意識，使消費稅真正成爲調控成品油消費的手段。 2）終端環節徵收的弊端 一是稅收監管難度大，但技術可行。從零售終端徵收成品油消費稅，徵稅機關要面對全國10萬個以上加油站的納稅主體，如何杜絕終端環節的無票交易、現金交易、油品走私等不法行爲，有效防止偷逃稅款，對稅收監管者提出了更高的要求。但隨着科技發展日新月異，數字化、智能化已成爲時代潮流，在當前的技術條件下完全有可能實現面對衆多納稅主體的高效監管。 二是徵稅成本提高，但減少偷漏稅帶來的稅收增收完全可以覆蓋成本。若改爲終端環節徵稅，一些基礎設施建設尚需完善，如需要增加稅控機、採購加油站數據採集系統等，後續還要對這些設備進行持續保養與維護，直接提高了徵稅成本。 但需要說明的是，當前對河南、山東等部分地區的試點表明：通過稅控系統帶來的稅收增收完全可以覆蓋成本。如2019年山東臨沂通過試點安裝加油站信息採集系統，當年加油站增值稅增收超過千萬元；2019年許昌地區的“加油站涉稅數據管理雲平臺”系統投用後，入庫增值稅顯著增加（同比增收140%以上）。總體來看加油站稅控管理系統實施效果良好，具備條件全國推廣。 1.4多環節徵稅的利弊分析 除了上述 3 個不同徵收環節外，本文通過借鑑歐美等發達國家成品油消費稅監管的成熟做法，提出了第四種方案——多環節徵稅，需要通過建立中國的成品油移送和監管信息系統加以實現。 該方案的核心在於建立中國的成品油“移送和監管信息系統”。具體來說：從事成品油生產經營活動的企業（包括煉廠、化工企業、進口商、倉儲 / 管道 / 運輸企業、批發商、分銷商等）通過申請備案進入該信息系統。當成品油在信息系統內部企業之間流動時，暫緩徵收消費稅，並通過該系統對其流向實施全流程監管；當應稅產品流通到監管系統外企業，或者監管系統內企業將成品油用於應稅用途消耗的情況下，徵收消費稅。 通過該系統稅務機關可以隨時監控瞭解產品流向，實現稅務部門對從事成品油經營的企業從生產、出廠、批發、零售的全過程監管，確保銷售終端油品可追溯，實現物流、資金流、信息流三流合一。簡單來說就是，“圈內”企業內部及之間銷售成品油不徵消費稅，“圈內”企業對外銷售一律徵收消費稅，消費稅的徵稅環節可能在煉廠、批發、倉儲或銷售等多個環節。多環節徵稅示意見圖1。

1）多環節徵稅的好處 一是減輕了煉廠資金佔用，總體保證了成品油銷售領域的應有利益。徵稅環節的後移減少了煉廠環節的資金佔壓，有利於煉油企業發展。二是有助於促進石化產業健康發展。成品油在煉廠—化工企業之間流動時，暫不徵收消費稅，避免了企業自用成品油、化工用成品油是否徵稅的疑難，減少了煉油企業的納稅風險。三是利用信息化手段提升稅收監管水平。歐美等發達國家都採用了先進的信息化手段進行稅收管理，此舉符合國際先進做法並滿足科技興稅的需要。 2）多環節徵稅的弊端 一是大規模界區內外企業資質認定不適應國家當前着力強調的簡政放權改革要求；二是監管系統較爲複雜，建設需要成本和時間；三是增加了財政體制運行的複雜性，對稅務部門管理提出更高要求。 2 成品油消費稅徵收環節改革的建議 2.1建議成品油消費稅徵收環節後移至成品油銷售環節 通過對不同環節徵收成品油消費稅的優劣勢分析發現，4種環節各有利弊，但無論採取哪種，均需要加強對煉廠以及流通環節的監管，提升信息化技術的應用水平，同時加大對違法違規行爲懲處力度。在當前的法律法規、社會誠信、市場監管環境下，結合稅收收入穩定性、中央與地方關係、公平納稅、對成品油銷售領域影響以及徵管成本等因素，建議採取“三步走”策略： 第一步：利用先進技術手段，在加油站全面安裝稅控系統，爲徵稅環節後移做準備；第二步：將成品油消費稅徵收環節轉移至銷售環節，爲打通全流程信息化監管打下基礎；第三步：加快我國“成品油消費稅移送和監管系統”的建設，在系統建成後採取多環節徵收方案。 “三步走”策略不僅符合國家消費稅改革方向，而且隨着信息化技術日趨成熟，通過加油站稅控機、大數據管理系統、雲平臺等技術手段完全可以支持徵稅環節後移，技術上可行可控。 2.2 成品油消費稅徵收環節改革配套措施建議 1）完善納稅信用體系建設 爲完善納稅信用體系，一是要加快信用立法，在《稅收徵管法》中加入納稅信用條款，或制定專門的信用法律作爲指導，將納稅信用納入法制化管理。二是擴大納稅信用評價範圍，探索和加強對涉稅自然人的信用評價，促進納稅信用體系與社會信用體系的融合。三是建立全面科學的納稅信用評價指標體系，並充分利用互聯網、大數據等新一代信息技術，促進部門間及與第三方徵信機構間信息溝通和共享，對納稅人的信用進行綜合評價、劃分等級和動態管理。四是完善獎懲機制，將納稅人信用狀況與稅收優惠政策享有資格掛鉤，同時加強對違法經營、偷逃稅款等失信行爲的聯合懲戒力度。五是充分發揮社會輿論引導和監督作用。加大守信激勵宣傳，增強納稅人自覺誠信納稅意識，並鼓勵社會力量參與監督。 2）建設中國的成品油消費稅移送與監管系統 通過建立我國成品油消費稅“移送和監管系統”，實現稅務部門對從事成品油經營的企業實行全流程監管，既符合我國稅收信息化現代化的要求，也是提升我國稅收監管水平和治理能力的重要手段，對於進一步規範成品油稅收執法、優化納稅服務、實現降低稅務機關征納成本和執法風險，提高納稅人遵從度和滿意度具有重要的意義。 3）完善成品油消費稅稅目 一是按照標準優先、兼顧用途的原則重新修訂消費稅稅目及註釋。建議在稅目釋義中添加產品餾程指標。對於目前遊離於消費稅之外的非標產品，按照餾程對應的標準品徵收。在無法使用註釋區分稅目定義時，根據用途區分。二是加快煉化產品標準體系建設，簡化產品種類。統一國家標準和行業標準產品命名規則，規範命名審批程序，逐步取消非標產品。設置統一煉化產品質量標準，防止同產品不同名稱。 4）改變現行成品油消費稅財政分配體制，穩步下劃地方 目前儘管成品油消費稅爲中央稅，但地方政府獲得了其中的“稅收返還”，因此，成品油消費稅在財政收益權歸屬上具有“共享稅”的性質。 通過國外調研發現，對於成品油消費稅，一些發達國家（如美國、日本）在聯邦 / 中央、州、地方三級政府之間都有較爲明確的收支安排。從彌補外部性的角度出發，將成品油消費稅下劃地方，更有利於承擔和補償外部成本，符合財力與事權的合理匹配。地方可以依據其外部性成本獲得相應的稅收收入，有利於調動和提高地方對成品油消費稅監管的積極性；同時，中央企業和地方企業將面臨更加公平公正的競爭環境，得到地方政府一視同仁的待遇，共同促進行業的良性競爭與健康發展。 3 結語 消費稅立法在即，依法依規，強化成品油消費稅徵管尤爲重要。未來我國的成品油消費稅改革將繼續圍繞着財稅體制改革的目標，進一步明確監管責任，創新監管方式，提高監管能力，維護公平公正的成品油市場秩序和環境，爲我國煉油行業實現安全、高效、綠色、創新的持續健康發展提供政策保障。免責聲明：以上內容轉載自能源情報，所發內容不代表本平臺立場。全國能源信息平臺聯繫電話：010-65367702，郵箱：hz@people-energy.com.cn，地址：北京市朝陽區金臺西路2號人民日報社