被孤立的訊號？納坦雅胡赴美演說，與國際法庭認定以色列「非法佔領」

圖：納坦雅胡赴美國國會演講，聲援巴勒斯坦與加薩的抗議者在國會山莊外聚集。 圖／歐新社

全場聽衆起立熱烈鼓掌，但以色列總理納坦雅胡（Benjamin Netanyahu）應該心知肚明，這個掌聲並不真正代表來自四面八方的支持，反而意味着孤立的危機。

在7月25日，納坦雅胡在衆議院議長主導邀請之下至美國國會發表演說，臺下的議員也依照往例起立鼓掌。然而，如果仔細觀察臺下，會發現出席人數反常地少，民主黨籍參議員僅有28人出席，而衆議員也僅有約百人蔘與，出席率都僅有5成上下。此外，原應擔任主席的副總統賀錦麗（Kamala Harris），也以「另有行程」爲由缺席。

對納坦雅胡而言，這不僅僅是人數的問題。更大的警訊在於，民主黨政治人物已經敢於清楚表達「支持以色列，但拒絕納坦雅胡政府」。畢竟，自去年10月7日以來，在非黑即白的「站隊」氛圍之下，許多主流政治人物一直很難找到能這麼說的「空間」，只要不是強力支持此刻的以色列政府，都容易被認定爲「反以色列」，並付出龐大的政治代價。

然而，在這幾個月之間，表達不同立場的空間已經被打開了——7月22日民主黨議員座位區一個又一個的空位，就是最好的證明。

▌「反納坦雅胡」不再等同「反以色列」

分析家普遍認爲，衆議院共和黨籍議長強森（Mike Johnson）之所以在5月邀請納坦雅胡前來演說，就是爲了「曝露」民主黨黨內分裂，尤其要挑起進步左翼議員與溫和自由派的爭端。但納坦雅胡發表演講的前一天，拜登恰好宣佈退選，大大削弱納坦雅胡得到的注意力；而至少同樣重要的是，「支持以色列，反納坦雅胡政府」的空間更在這兩個月間變得更加寬廣。

這一方面是因爲民意逐漸轉向。民調顯示，面對加薩地區嬰幼兒死傷的新聞畫面不斷傳出，美國每3個獨立選民當中，如今只有1個「認可以色列在加薩採取的軍事行動」，在民主黨選民間更是4人當中不到1人。同時，對納坦雅胡有正面觀感的比率，在獨立選民中也是每3人只有1人，在民主黨選民中更是跌破歷史低點，平均要每10人當中纔有1人出頭對納坦雅胡抱持正面觀感。正是這樣的氛圍，讓更多人有辦法說出「我批評的是納坦雅胡政府的決定」。

何況，在許多民主黨人眼中，納坦雅胡已經「反咬」民主黨太過多次。比如，他不只大動作反對兩國方案，更在6月中出訪美國前刻意給拜登政府難堪，在社羣媒體上指控拜登政府並未全力援助。此次出訪期間，他也特地造訪川普的豪宅。如果民主黨黨團內的政治人物已經對他有所保留，納坦雅胡的種種舉措當然無助於改善他們的印象。

其中最具指標性的是前衆議院議長裴洛西（Nancy Pelosi），她不僅選擇明確杯葛納坦雅胡的演說，更在同一時間與以色列人質的家屬會面，並邀集十幾位其他黨籍議員共同參與。在此，裴洛西等於擔綱起「爲人質發聲」的角色，更隱含着對於納坦雅胡「爲延續自己政治生涯，不惜犧牲人質性命安全」的批評。

除了裴洛西以外，黨內要角如參議院民主黨團的第二把手德賓（Richard J. Durbin）、前衆議院黨鞭克萊本（Jim Clyburn）也拒絕參與，德賓並公開表示：「我會持續支持以色列，但我拒絕爲現任總理起立歡呼。」此外，多名猶太裔衆議員也參與杯葛，包含衆議員Steve Cohen、Becca Balint等人。加上原應坐上主席臺的副總統賀錦麗不僅「另有行程」，還提前宣示對加薩的人道浩劫「不能麻木」、「不會沉默」，更是相當清楚的訊號。

誠然，納坦雅胡從來就不認爲自己需要全體民主黨人支持。他在2015年來到美國國會演說時，也同樣是和共和黨籍衆議院院長合作，大力抨擊歐巴馬的伊朗政策。但在當時，即使納坦雅胡如此公然挑釁，當年也只有58位民主黨議員拒絕出席，約佔黨團4分之1而已。但如今，民主黨有半數議員敢於缺席，恰恰證明納坦雅胡在各方面都實在「做得太絕」，已經打開了人們能安心質疑他的空間。

加薩戰事持續近10個月，近3.9萬名死者多爲婦孺。圖爲聯合國難民營內的加薩兒童，聽見以色列空襲而嚎啕大哭。 圖／法新社

納塔雅胡強硬回擊哈瑪斯與加薩地區，但以色列部分民衆也批評他未提出以解救人質爲優先的談判計劃。圖爲在納坦雅胡寓所外抗議的人質家屬。 圖／美聯社

▌逮捕納坦雅胡？以色列被「孤立」風險增加

何況，從國際法的角度來講，「究責」無關乎是否「挺以色列」，而接下來納坦雅胡即將面臨的一大考驗，就是國際刑事法院（ICC）的三名法官是否將核發逮捕令，要求全球124個成員國協助將他追捕到案。這124國雖並不包含美國和以色列（兩國向來擔心自家軍人受審），也不包含中國與俄羅斯，卻包含幾乎所有的歐洲盟邦。倘若逮捕令成立，不只將讓納坦雅胡無法出訪這些國家，更將強化「以色列在他領導下被孤立」的氛圍。

今年5月，國際刑事法院檢察官、英國籍的卡里姆．汗（Karim Khan）正式向法院聲請逮捕令，外界預計3名法官可能會於8月裁定。檢察官除了希望逮捕哈瑪斯3名高階領導人，也同時希望逮捕納坦雅胡與以色列國防部長到案。卡里姆．汗指出，「有合理的理由」認爲以哈交戰雙方高層都可能涉犯戰爭罪。具體來說，檢察官認爲哈瑪斯領導人可能需要爲性暴力、綁架人質、酷刑等罪行負責，也認爲以色列總理和國防部長涉嫌犯下阻撓人道救援、製造平民饑荒，甚至刻意以平民爲攻擊目標，因此都需要緝捕到案。

值得補充的是，這個案件完全無關「以色列發動戰爭是否正當」。國際法上即使認定以色列「發動戰爭的理由」本身具有正當性，指揮官仍可能因爲「在戰爭中做得太過分」而涉犯戰爭罪。國際人道法對於「太過分」的行爲也有各種原則和定義，比如不可以用「製造饑荒」作爲戰爭手段，也不能刻意阻礙醫療人員或設備，或者「瞄準」其他民生必要的設備，比如水電、糧食或衛生的基礎建設。此外，也不可以用「連坐法」、「集體處罰」的邏輯，刻意要一般平民跟着哈瑪斯領導人一起受苦。

ICC檢察官卡里姆．汗聲請逮捕令緝拿的三位哈瑪斯高層。 圖／法新社

▌英國新政府宣佈將「讓法院決定」

原先，在ICC「幫以色列說話」的任務是由英國和德國承擔，然而事態也有了些變化。在大選前，英國保守黨政府曾向ICC法庭提出請求，要特別提出意見書，挑戰檢察官的立論。但選後工黨新政府上任，很快就宣佈將不會交件。首相辦公室發言人明確表示，新政府的立場就是「讓法院決定」，不需要多做干涉。

這個決定並非理所當然。雖然現任外交大臣拉米（David Lammy）選前就已公開宣示「相信法治的民主國家，就必須遵循法治」。但畢竟，英國政府在相關議題上長期與美國亦步亦趨，而新首相施凱爾（Keir Starmer）領導工黨4年來，首要任務之一也就是擺脫前任領導人遺留的反猶主義標籤。在此次戰爭初期，當時仍是反對黨領袖的施凱爾就曾因爲不敢直接批評以色列政府，被廣播節目主持人提問「以色列可以對平民斷水斷電嗎」時，他竟答覆「以色列有權這麼做」，雖然施凱爾事後嘗試澄清是指「有權自我防衛」，但已經引起衆多支持者不滿。

對比9個月後，施凱爾卻找到了足夠寬廣的空間，可以主張「支持以色列，但尊重究責程序」。不僅如此，新政府也不顧美國和以色列的反對，重啓對於聯合國巴勒斯坦難民救濟和工程處（UNRWA）的捐助，外傳新政府也正在考慮停止向以色列出口武器。

就職第一天，施凱爾更重用一位多次批判以色列政府的猶太裔國際法律師，任命他擔任首席律政官員。當然，施凱爾仍然處於選後「蜜月期」，還不至於招來太嚴苛的檢視，但若不是納坦雅胡政府這段時間內「把事做絕」，新政府恐怕也難以獲得這樣的空間。

7月24日英國新首相施凱爾上任，大批支持巴勒斯坦的民衆在英國外交部外面抗議，要求英國停止支援以色列的種族滅絕行爲。 圖／歐新社

相較於英國，美國主流政治人物還是更加力挺以色列。拜登立即嚴詞指控檢察官的舉措「令人髮指」（outrageous），痛批「不管這名檢察官是想表達什麼，以色列跟哈瑪斯都不能——完全不能——被相提並論」，國務卿和民主黨參衆兩院的領袖也都有類似的說法。

但是，由於「不需力挺納坦雅胡」的空間已經逐漸成立，民主黨也有餘裕不用積極配合共和黨團「假戲真做」——5月時，衆議院共和黨人提案懲罰ICC檢察官和他手下的職員，威脅要對其祭出禁止入境、禁止使用美國的銀行等制裁手段，而且還要以此威脅法官。

對此，白宮和民主黨領導層對外仍宣稱「可以考慮其他的處罰方案」、「問題只出在細節」，卻始終沒有實際提出任何對案。後來，衆議院共和黨人在人數優勢下還是通過此一法案，也獲得部分強烈挺以的民主黨人支持，但民主黨在參議院握有程序的主導權，利用「冷處理」的方式，直接擱置這項議案。畢竟，抨擊檢察官的個別決定是一回事，威脅法官、攻擊整個體制的運作卻形同又是另一回事，等於要帶頭削弱ICC。

ICC檢察官卡里姆．汗（右）聲請逮捕以色列總理納坦雅胡，部分共和黨議員提議美國製裁該名檢察官。 圖／路透社

▌名爲佔領，實爲併吞：聯合國法院最新權威意見

同時，在7月19日，國際法院（International Court of Justice，ICJ）也做出重要的決定，同樣有可能爲究責「撐開」更大的空間。此案原由是聯合國大會2022年底決議，請求ICJ法院提供針對以色列政府的佔領政策諮詢意見；這樣的意見雖然沒有拘束力，仍是代表ICJ法院對於國際法的權威理解。

正是在這份權威意見中，法院認定以色列自1967年後對巴勒斯坦地區的佔領已經完全違法。他們的意見主軸非常清晰：國際法本來就禁止「強行併吞領土」，而因爲以色列是「假借佔領的名義，卻完全採用併吞的邏輯」，所以佔領也變得不合法——國際法上，佔領必須是暫時的措施，而且佔領方須要擔負保護原居民的各種義務，以色列在巴勒斯坦地區建立的體制已經完全背離佔領的邏輯，實質上與併吞沒有差異。

爲什麼說以色列政府的行爲形同併吞呢？首先，以色列政府太過明顯地有意「永久控制」這些土地。舉例而言，尤其在東耶路撒冷，以色列政府已明白宣稱那是自家首都的一部分，更直接在當地施行以色列的法規。以色列政府也直接連通東、西耶路撒冷的電車網絡，等於要把東耶路撒冷「整合」進來，又在東耶路撒冷和約旦河西岸之間建築高牆，達成「分割」的效果。種種作爲都顯示以色列政府「整個佔領體制」都是爲了併吞而打造。

至於在約旦河西岸，特別是在以色列政府直接管轄的區域（C區，佔西岸土地面積61%，且土地完整、連續，不像A、B兩區都只是零星的飛地），法院認爲其佔領政策是打算趕走巴勒斯坦人，由猶太公民取而代之。在整個C區當中，巴勒斯坦人只被允許使用1%的土地蓋房子和水電等基礎建設，其他99%只有以色列的猶太公民可以利用。在這99%的土地上，以色列政府還持續獎勵自家人民搬到佔領區，讓這些「定居者」（settlers）領有土地、建立聚落，還爲他們興建水電基礎設施，甚至允許他們取得槍械。法院認定，這些政策不但是要打造以色列人在佔領區居住的「既成事實」，更是要建立「巴勒斯坦人無法居住」的環境。這種「留地不留人」的邏輯，就是不折不扣的併吞。

法院也認定，以色列政府還以各種歧視性手段，刻意打壓這些土地上巴勒斯坦平民的種種權利。比如在東耶路薩冷，以色列政府把居住在該地的巴勒斯坦平民當成「外國人」，必須要有「居留許可」才能住下來，而且還有上萬人的許可被撤銷。這讓許多人流離失所、無處可去，更逼迫許多家庭必須分居東耶路撒冷和約旦河西岸。同時，以色列政府極少向巴勒斯坦人核發建築執照，卻又能夠「依法強拆」他們的「違建」民宅，讓他們無家可歸。（延伸閱讀：〈新墳、突襲與被迫共存的人：加薩戰事下，西岸傑寧市的生活紀實〉）

西岸一名巴勒斯坦女性站在自家的廢墟前面。她兒子被控要爲一名以色列定居者之死負責而遭逮捕，他們的家也遭強拆摧毀。 圖／法新社

ICJ法院的意見書中明確表示，上述種種的歧視性規定並無正當理由，更已經違反了《消除一切種族歧視國際公約》第3條，也就是對種族隔離（racial segregation）和「（南非式）種族隔離」（apartheid）的禁止。

但意見書沒有明說以色列政府是否兩項都符合，又或者「只」符合一項。對多數人而言，這個區分看來相當無聊。但是，除了在概念上確有區別（是否爲了維繫種族間的上下階序而存在，而不僅是基於併吞、軍事或其他理由），在政治上，「以色列是否正在實施（南非式）種族隔離」，更是最容易點燃各方情緒的辯論題目。

因爲，將以色列比照南非，認爲以色列的建國原則根本不義，是「抵制、撤資、制裁」運動者（Boycott, Divestment, Sanctions，簡稱BDS運動）的核心主張。而許多國家和美國多數州的政府又都特別封殺BDS運動，認爲該運動等同徹底否定以色列存在權利，進而指控BDS運動等於反猶主義。可以預料，未來將有許多的力氣被耗費在此一爭論之上。

但從大局着眼，「佔領體制全面違法」已成了國際法院的權威意見。當然，這份意見書無法強制以色列政府改變作法，甚至無法立即影響各國的政策。但這樣的決定依然有其意義，實際上的影響力正取決於人們將怎麼利用ICJ所打開的討論空間，比如當某些人持續宣稱BDS運動的主張如「從佔領區撤資」、「明確標示佔領區產品，進一步促成杯葛或是禁止輸入」，都可能代表反以、反猶時，各國政治人物和其他倡議者此刻已因爲ICJ的諮詢意見而獲得更多理論基礎，得以主張這是對以色列的合理究責，必須一碼歸一碼。而由於此刻的加薩戰事正迫使國際社羣面對巴勒斯坦議題，重新認真思考長期的「和平方案」，這個意見更來得相當及時，可用以有力對抗各種實質上可能讓佔領「就地合法」的主張。

也可以想見，ICJ的決定將有助於政治人物提倡更進一步的制裁：過去許多制裁只是針對個別定居者、特別是最爲暴力的定居者，但既然國際法院認定佔領體制徹底違法，各國更有理由將體制內的主導者納入究責對象，尤其是以色列政府和軍隊內的高階負責人。這所造成的「孤立」效果雖然未必像逮捕納坦雅胡那般顯眼，但也不容小覷。

這些究責都會發生嗎？當然很困難，但關鍵在於推動究責的「空間」在這兩個月來越來越大。而在政治上，行動的空間是大是小，經常就是一切的關鍵所在。

以色列總理納坦雅胡赴美國國會發表演說，出席狀況隱約透露出美國政壇對他的看法逐漸轉變。 圖／法新社

責任編輯／王穎芝